老年人托养营利机构监管调研报告

时间:2017-07-09 调研报告 我要投稿

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  近年来,随着人口老龄化加剧,养老服务需求日渐增多,老年人托养营利机构发展迅速,形成了新兴的“朝阳产业”。在满足群众服务需求的同时,部分营利性托老机构也因经营不规范、诚信缺失、监管缺位而引发诸多消费投诉。今年以来,市工商局共受理该类投诉案件占整体消费投诉案件的18%,成为近年来增长速度最快的消费投诉类型之一。针对这一问题,该局组织人员开展了专题调研,深入了解营利性托老机构违法经营的表现及原因,并有针对性的提出了部分监管建议。

  一、老年人托养营利机构经营存在的问题。

  (一)无证照经营现象多,基础设施条件较差。营利性养老机构在市场准入登记中,需要经过公安、民政、消防、卫生、工商等多个主管部门审批。近年来,由于主管部门对民营养老机构在场所、卫生、公共安全等方面的审核条件越来越严,准入门槛不断提升,许多经营者无法获得前置许可,工商部门无法核发营业执照,使得该类经营机构多数长期处于无照经营状态。此外,托养营利机构大多为临时设立的,基础设施差:一是配套设施不齐全,经营者租赁简陋房屋、安设几个床位便开始经营,场所设施大多比较陈旧,卫生、医疗、消防条件及相关设施配备很难达到行业要求标准,安全隐患较大。二是人员培训不到位,业务素质低。老年人托养营利机构护理员整体素质呈现三低状态:文化水平低、收入低、管理水平低。大部分护理员是40-50岁的下岗人员,不仅没有养老护理员职业资格,也缺少相应的护理经验

  (二)托养场所隐蔽性强,执法巡查监管难。一是多数老年人托养营利机构属于租房经营,随着房价近几年的快速上涨,为了降低经营成本,该类经营机构逐渐出现郊区化的趋势,特别是违规经营业户,他们定期更换经营场所,与监管人员开展长期“游击战”。二是老年人托养营利机构多数租用居民楼或自然村民房,与普通居民混住在一起,藏身于城市小区或农村,无明显的经营门头标志。工商执法人员在巡查中较难发现,同时基于执法权限,无法进入居民住宅内检查,给调查取证、案件查处造成较大困难。

  (三)合同内容不够规范,存在条款侵权问题。目前,私营托老机构行业还未推行统一格式合同,不同的经营者自拟的合同格式不同,相关内容中存在较多霸王条款、免责约定等。如,部分养老协议书中的附加条款约定,老人入住公寓期间,自主走失、跌伤等院方不负责任。还有部分合同在正文条款中约定,老人自行饮食时噎住造成意外等情况,院方仅负通知家属的义务。

  (四)虚假宣传现象严重,引发较多消费投诉。当前,部分私营老年人托养机构为了招收更多托养人员,违规发布大量宣传广告,主要有以下三种类型:一是私营营利性养老机构冒充公办养老机构。部分个人经营的营利性养老机构,为吸引老人入住,在民政部门备案“非营利性机构”,对外宣传是公办养老机构,实为个人营利性经营。利用“公办”、“非营利”等字眼骗取老人家属的信任,逃避工商部门的监管。二是无照机构冒充有照机构。在巡查中发现,由于审批程序不严,部分无照经营机构拿不出民政部门的《社会福利执业许可证》或工商部门的《营业执照》,却能够出示消防或卫生等部分颁发的许可证明,涉嫌欺骗托养老人和家属的行为。三是虚假宣传使消费者受骗。部分营利性养老机构通过报纸、电视广告等夸大实有的设施条件水平,或虚称服务人员具有高级“职业护理”、“医师资格”等资格,但事实上多数机构缺少正规的执业医师和具有健康证明的防护人员。由于设施、人员的名不副实,老人的安全卫生条件存在隐患,对于突发事故的应急处理能力不足,极易造成事故。

  (五)涉及多个部门管辖,存在监管缺位问题。一是监管界限模糊。营利性养老机构的审批登记涉及民政、工商、公安、消防等多个部门,监管职权界限模糊。目前,该类养老机构运营尚无行之有效的监管措施和取缔机制,形成监管“真空”地带。以工商部门为例,在接到群众投诉后,工商部门只能借助《无照经营查处取缔办法》或《商标广告法》以擦边球的形式进行监管,或依据《消费者权益保护法》进行调解查处。具体监管细则和职权责任方面的空白,使得相关部门采取观望状态,“不去管”、“不敢管”不仅不利于养老行业的整体发展,更对政府部门的公信力造成损害。二是执法人员被动执法。由于对该类投诉、案件接触少,法律法规方面了解不足,工商执法人员普遍没有形成监管意识。在监管过程中,大多是出现相关投诉,然后执法人员去调查处理,监管预防意识和预控手段不足。

  二、老年人托养营利机构违法问题的原因

  (一)托养老人防范意识薄弱。多数托养老人及家属对托养机构的消防安全、卫生条件、人员素质、服务水平等“软条件”考查不足,对经营者资质、宣传真实性考虑较少。同时,由于缺乏对相关专业知识的了解,许多普通群众对私营托养机构的性质不确定,无法明确托养前要查看经营者的相关资格证件,部分托养机构在民政部门备案“非营利性养老机构”,对外声称“公办福利养老机构”,利用公办养老机构条件好、管理规范、信誉度高等特征,骗取托养人员及家属的信任,并逃避了工商部门的监管。

  (二)缺少统一行业规范标准。目前,养老机构正处于快速发展阶段,服务规范和监督体系跟进的速度较慢,缺少健全的行业自律组织和相应的管理制度,多数经营者各自为政,床位费、护理费、餐费等相关收费标准均由经营者自行决定,同时管理标准、护理标准、公寓房屋设计标准以及管理和服务人员的选用标准都不统一。今年以来,该局受理的涉及养老机构投诉案件中,55%的纠纷因价格问题和服务质量引发。同时,由于相关服务项目缺少统一标准,工商部门在处理消费投诉过程中仅能按照合理原则调解,工作存在较大的被动性。

  (三)法规不健全,主动介入监管少。目前,尚无具体的全国性法律、法规对营利性养老机构监管职权和实施细则予以明确规定,给予法定职权,对于住宅内不法经营工商部门无权进入调查,因此工商部门在监管过程存在法规依据缺乏、取证困难的现状。监管能动性不足,一定程度上纵容经营主体违法经营。同时,在基层执法人员中,执法人员普遍存在认识不足问题,对营利性托养机构与福利性公立养老机构鉴定不清,缺乏积极介入监管的主动性。

  (四)相关部门未形成监管合力。一是相关部门审批不严。民政部门在监管中存在缺位。当前,非营利性养老机构在民政部门进行登记管理,营利性养老机构由工商部门登记发照。由于种种原因,经常出现营利性养老机构冒充非营利性养老机构进行备案登记,使经营者逃避工商部门监管。二是各部门职责推诿。民政、消防、公安、卫生等部门,在监管过程中多实行纵向分段监管。如工商部门只对经营范围和主体资格进行检查,消防、卫生等部门在巡察时只检查各自证照情况,对于非本部门职责监管的违法行为却不予理会,缺乏横向连贯的监管协作机制,形成各部门多头检查却都管不好的尴尬局面。三是部门信息流通不畅。目前各监管部门尚未形成畅通有效的信息流通渠道和沟通平台,部门存在信息共享障碍,对于违法经营行为的处理上常常出现个别部门单打独斗,未形成合力,整治效果往往突出某一特定环节,缺乏整体性、体系化的综合规范。此外由于信息的有序交流跟不上,监管部门缺乏有效地预警会商机制,因此对于营利性养老机构违法经营的预防效果较差。

  三、加强老年人托养营利机构监管的建议

  (一)规范养老服务合同文本。针对当前老年人托养营利机构存在的违规问题,要积极联合民政部门,共同出台《营利性养老机构协议书》,进一步科学界定养老机构、服务人员和消费者各自的权利义务,对机构环境、服务类别、方式、期限、标准和费用做出详细的规定,并对养老服务工作中出现的合同纠纷处理、事故责任追究、老人身体损害赔偿等方面做出明确规定,在所有从事营利性养老服务的机构中予以推广使用。

  (二)构建监管信息公共平台。在“红盾信息网”构建营利性养老机构信息平台,建立四项机制。一是信息收集机制。通过与监管部门定期召开“联席会议”、“信息交流会”等形式,进一步强化信息共享,全面整理公安、消防、卫生、民政、工商等各部门的审批信息,并将所有的属于工商部门监管的养老机构情况在信息网上公示,根据登记信息将现有机构划分为“已办照”和“未办照”两大类,广大群众可以通过登陆网站,切实了解每个营利性养老机构成立中的各环节许可审批情况,选择规范的机构托养老人。二是信息分析机制。由办公室、调研室、消协、纪检等部门每月开展“信息分析联席会议”,对采集的信息进行预警分析,并将分析结果提供给机关负责人和相关监管部门,为决策和职能部门前置预防提供信息参考。三是信息发布机制。将工商部门采集、分析的数据、预警信息在网站上进行公示,不定期更新,畅通信息内外沟通渠道,增强公众信息认知,弥补机构和消费者之间信息不对称。四是公共投诉受理机制。在网络平台上设立投诉信箱,受理消费者投诉,消保科、消协等部门实行“三工作日回复制”,根据举报的信息,开展实地核查,属于工商监管范围的及时查处,不属于工商职责范围的积极提供救济渠道,主动为职能部门提供线索,及时为消费者排忧解难。通过四项机制,构建信息查询、投诉受理、市场预警、日常监督四位一体的营利养老机构信息网络平台。

  (三)强化虚假养老广告监管。市局商广科在广告登记备案时严格审查广告用语,对用语中出现的荣誉、资质等信息认真核实,严把广告许可核审关。辖区工商所要加大巡查力度,重点查处未经许可擅自发布户外广告和印刷品广告、广告用语不规范等行为,对辖区养老广告进行严抓细管。消保科、消协等部门要继续推进“会议一站”进社区、下基层活动。选拔责任心强、知识水平高的群众作为广告监管员,在养老机构经营场所设立投诉电话,畅通申诉举报渠道,落实24小时举报电话值班制度,对投诉迅速回应,及时查处。形成上下联动、多方参与、齐抓共管的广告监管体系。

  (四)培育龙头养老服务企业。重点培育一批优秀品牌营利性养老服务企业,以带动和提升养老服务行业的整体发展水平。积极引导养老服务企业大力发展连锁经营,充分整合现有资源和网络,丰富服务项目,推进多元化、规模化发展。主动协调市委市政府在政策、资金、规划、床位补贴、运营补贴等方面给予帮助,指导相关企业树立品牌意识,帮助养老服务企业争创驰名、著名商标,优化服务,打造地方养老企业龙头品牌,实现以点带面试发展。

  (五)强化多方位联动协作。在政府统一领导下建立多部门协作监管机制,加强对违法营利性养老机构的动态监控。一是加强宣传。结合民政、工商、卫生、公安职责,在日常工作中强化全面宣传引导,通过广播、报纸、电视等媒体介绍托养老人应注意的情况,引导广大养老机构规范经营。二是交流写作。定期与社区负责人、村委会的进行沟通,了解辖区内营利性养老机构发展状况。构建多部门信息共享机制,及时交流在巡查中发现的最新违法情况,在政府的统一协调下,开展联合执法,从各个环节进行规范。三是立体监督。除在红盾信息网开设投诉受理专栏,结合“一会两站”进社区、下基层活动,进一步畅通投诉举报渠道,公布举报电话、落实投诉举报奖励机制,请社区或村委会负责人担任“义务观察员”构建部门、网络、社会三位一体的立体监督网络。

  (六)行业协会构建长效机制。工商部门主动牵头协调地方党委政府、民政部门成立联系会议制度,积极协助民政部门构建养老服务行业协会。建立健全养老服务就业及从业人员的配套服务体系,开展养老服务人员职业技能鉴定,规范行业准入制度,对养老机构服务各项标准统一规范,定期开展服务人员培训,加强巡查监管,全面落实人员持证上岗。同时,利用行业协会推行行业自律,加强营利性养老企业信用评价体系建设,构建该类机构“行业协会诚信星级评定”机制,在全社会营造一个有利于养老服务企业长远发展的良好环境.

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