关于全市农村集体土地管理情况的调研报告
衡阳市是一个典型农业大市，全市农村集体所有农用地总面积1571万亩，现有农业户数152.53万户，农业人口600.02万人。辖195个乡镇，4902个行政村，55591个村民小组。拥有耕地面积449.71万亩。近几年来，我市在加强农村集体土地管理，尤其在做好二轮土地承包后续完善、农村土地确权、颁证、土地流转、土地承包经营纠纷调解仲裁及土地征用等做了大量工作，取得了一定成效。根据省委农村工作部、省政府农办《关于组织开展农村集体土地管理情况调研的通知》、《省经管局关于做好农村集体土地管理情况调研的通知》精神，我市高度重视，迅速组织各县市区经管局按照通知要求对全市农村集体土地管理情况开展全面调研，市农经处唐东荣处长带领有关人员于3月12日-14日对祁东县归阳镇、洪桥镇，常宁市胜桥镇、罗桥镇进行专题调研。
一、农村集体土地管理现状
1、农村土地承包经营体制日益完善。一是二轮土地延包扫尾工作基本完成。近几年来，通过全市上下的共同努力，较圆满地完成了二轮土地承包后续完善扫尾工作。截至2012年底，已确权耕地面积为440.47万亩，占耕地总面积的97.94%;签订完善承包合同143.36万份，占应签合同的95.93%，换、补核发农村土地承包经营权证140.54万本，发证率达98.03%。二是土地整理面积逐年扩大。截至2012年底，全市共开展土地整理面积21.55万亩，确权到户面积16.48万亩，确权到人未确权到地面积2365亩。三是农村土地基本用于农业生产。我市耕地主要用来种植水稻、烤烟、油菜、花生、大豆、红薯等作物，全市农村土地用于农作物种植面积340.83万亩，占耕地总面积的75.79%，其中粮油作物种植251.46万亩，占耕地总面积的55.92%，经济作物亩89.38万亩，占耕地总面积的19.88%;休闲农业1.24万亩，占耕地总面积的0.28%;抛荒一年以上耕地1923亩，承包耕地建房面积1294亩。
2、农村土地流转形势日益看好。一是流转面积不断增加。截至2012年底，全市农村土地流转417.63万亩，比2011年增加33.09万亩;其中耕地流转面积为193.19万亩，占全市耕地总面积的41.6%，比2011年增加7.16个百分点;林地流转面积162.41万亩，比2011年增加1.87万亩;养殖水面流转面积29.12万亩，比2011年增加0.94万亩。二是适度规模经营不断扩大。截至2012年底，全市规模经营50-100亩流转主体达3519个，涉及流转面积53.18万亩，占流转总面积的12.85%;规模经营100-500亩的流转主体达944个，涉及流转面积37.86万亩，占流转总面积的9.06%;规模经营500亩以上的流转主体318个，涉及流转面积122.58万亩，占流转总面积的29.35%。三是流转形式多样，以转包、出租为主。截至2012年底，转包面积145.35万亩，占流转总面积的34.8%;出租面积169万亩，占流转总面积的40.47%;转让面积27.76万亩，占流转总面积的6.6%;互换面积为11.84万亩，占流转总面积的2.83%;入股面积39.43万亩，占流转总面积的9.44%;其它方式流转面积25.25万亩，占流转总面积的6.04%。转包和出租占总流转面积的75.27%，特别随着土地流转规模的不断扩大，流转价格也得到逐步提高，土地流转由原来的多数无偿代种、代耕转变为有偿流转，流转价格一般在100-500元/亩之间，最高的达到750元/亩。四是流转受让主体趋向多元化。随着土地流转机制不断完善，流转市场的逐步形成，一大批专业大户、农业企业、农民专业合作社、农业科技人员把农业作为一个新投资领域，积极发展种养业。截至2012年底，全市农户间土地流转面积202.71万亩，占流转总面积的48.54%;流入农民专业合作社106.5万亩，占流转总面积的25.5%;流入企业70.82万亩，占流转总面积的16.96%;流入其它主体37.6万亩，占流转总面积的9%。五是工商资本参与农村土地流转热情高涨。近几年来，随着国家鼓励农村土地流转政策的进一步明确，对农业投入的加大，我市农业产业化的不断发展，特别是我市油茶产业化的气候逐步形成，一些农业产业化龙头企业，工商企业等群体纷纷将发展目标转向农业，采用工商资本租赁或入股等形式流转农村土地，直接投资参与到农业规模化、产业化生产经营的各个环节。据统计，截至2012年底，全市工商资本参与土地流转面积达435652亩，其中以直接经营方式流转的面积为239652亩，占工商资本参与流转面积的55.01%，分片承包经营方式流转面积83470亩，占其工商资本参与流转面积的16.16%，流转资金投入达261837万元，流转土地主要用于油茶、果蔬、畜禽、粮食、烤烟等规模种养。六是流转程序不断规范。截至2012年底，全市参与流转耕地的农户达71.07万户，占全市总农户的47.33%;共签订流转合同67.44万份，其中签订规范的书面流转合同35.45万份。
3、农村土地征占用管理日益规范。一是征用面积不断增加。近几年来，随着国家建设项目及省、市重点项目增多，城镇的扩展，各种用地需求不断增多，征用农村集体土地的现象变得越来越频繁。截至2012年底，全市共征占农村土地总面积是49159.98亩，其中征占耕地21436.36亩，占征占总面积的43.6%;征占林地15197.73亩，占征占总面积的30.91%;征占其它农用地12525.9亩，占征占总面积的25.48%。征占地用于公益性用地面积24855.36亩，占征占总面积的50.56%;用于企业用地8501.82亩，占征占总面积的17.29%;用于商业性用地面积6516.4亩，占征占总面积的13.26%;用于房地产用地面积8152.4亩，占征占总面积的16.58%。二是土地征用补偿标准逐步提高。据调查，我市大部分土地征收协议中，没有将征地补偿费和安置补助费分开，而是合并计算。2012年12月31日以前，土地征占补偿标准仍执行湘政发〔2009〕43号文件规定，即一区水田补偿标准为36559元/亩，二区水田为32132元/亩，三区水田为30008元/亩，旱土为水田的70%，园地为水田60%，林地为水田50%，荒山为水田40%，渔塘，水利设施、道路、宅基地与水田标准一样，水田青苗补偿费为750元/亩，旱土为720元/亩，其它赔偿按市政府出台的细则执行。2012年12月31日以后，土地征占补偿标准执行湘国土资发〔2012〕46号文件规定，即一区水田补偿标准为45000元/亩，二区水田为39000元/亩，三区水田为35000元/亩，旱土、园地为水田的80%，林地为水田的50%。三是土地补偿费分配标准不一。据调查发现，全市土地补偿费使用分配方式主要有二种。第一是征地所在组将土地补偿费、劳力安置费及协议上的青苗赔偿费即征地协议的金额全部收归组集体所有，再由组内人员决定如何分配，征用单位开工前，将征地范围内的青苗及附着物再赔偿给其所有者。对组内征地补偿款的分配，各组标准不一，全市存在四种分配方式。①在册农业人口(户籍人口)全额享受，独生子女享受双份。②在册农业人口，但外甥即外嫁女的子女落户在娘家的不参与分配，但二女户其中一女的子女及独女户子女可全额享受分配款。③在册农业人口全额享受，但外嫁女享受分配款的50-70%。④由组内群众大会讨论全额享受人员，空挂户、外嫁女不享受征地分配款。第二种是土地补偿费和劳力安置补助费的75%分配被征农户，25%留归组作集体收入。四是土地出让和土地征占用程序逐步规范。全市农村集体土地交易基本上实行网上挂牌竞价出让，即由县(市)区国土局资源储备交易中心网上挂牌出让，各地征占农村集体土地严格坚持“两公开—登记”制度，依法依规办理。严格按照申请立项—选址—规划—设计—村组达成协议(协议必须每户盖章签字)—正式报批—拨付征地款，方可征占用地。在土地征用具体实施中，按照组建征地工作组、动员发动及摸底、实地勘察、处理权属纠纷、填写征地协议、到组召开群众会议、签订征地协议、支付征地款，才能完成土地征占工作。五是失地农民的安置方式及安置状况逐步改善。近几年来，由于我市农村土地大量被征占用，导致失地农民的数量不断增多，安置工作量大，情况复杂。据调查目前主要通过以下四种方式给予安置：①货币支付安置。即将被征农民的承包山、责任山、自留地、自留山等土地的劳动力安置补助费与土地补偿费一起划拨到组，由组内群众集体讨论决定如何分配。如果组内对重新调整被征地农户的承包土地较困难，则对被征承包地农户按每年每亩补现的办法予以解决，补偿时间直到本组所有土地被征完为止。②解决失地农民社会养老保险即土地换社保。根据有关规定，2007年7月24日以后失地农民，以组为单位，人均耕地少于0.2亩的由征地单位负责出面办理失地农民社会养老保险，③以地安置。征地拆迁房屋的原则上按在册的农业人员每人补30平方的地予以安置，征用房屋的补偿按省、市房屋拆迁补偿办法执行。④租房过渡或就近安置。如租廉租房等，主要是解决暂无房居住农户。
4、农村土地承包管理队伍日益稳定。一是机构设置情况。目前，我市12个县市区均设有经营管理局，7个县市为正科级事业单位，5个区为副科级事业单位，县市经管局为本级政府工作局，衡山县以及5区经管局为农办管理单位;195个乡镇，185个乡镇单独设立有农村经营管理站，与乡镇经济发展办公室联合办公，7个乡镇将农村经营管理站综合设置在农业综合服务中心内，3个乡镇未设立(其中衡南1个，耒阳2个)。二是人员编制情况。全市县级共定事业编250个，实有人数250人，在各县市经管局内成立有土地承包管理股、法制股或仲裁股，专职从事土地承包管理工作44人;乡镇定事业编制数678人，实有人数743人，从事土地承包管理323人。三是流转服务中心成立情况。12个县市区都依托县市区经管局成立了农村土地流转服务中心，依托乡镇经管站成立了土地流转服务所，村有土地流转服务信息员。四是土地承包纠纷仲裁体系情况。截至2012年底，我市12个县市区均成立了农村土地承包纠纷仲裁委员会，建立了县、乡、村三级农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，以县经管局为主体组建农村土地承包经营纠纷仲裁庭，在乡镇经管站成立农村土地承包经营纠纷调解庭。截至目前，全市组建县级仲裁庭4个，组建乡级农村土地承包经营纠纷调解庭103个;仲裁委员会人员142人，其中农民代表23个，聘任仲裁员78个，仲裁委员会日常工作机构人数75个，专职人员47个;仲裁委员会工作经费74万元;2012年受理土地承包经营及流转纠纷2143件次，调处纠纷2013件次，其中调解纠纷1967件次，仲裁调解和裁决46件次。
二、农村集体土地管理主要做法及成效
1、大力宣传土地承包法律法规。《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》颁布实施以后，根据省市的统一安排部署，把学习《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》列入普法规划，我市各地充分利用广播、电视、网络和宣传标语等宣传工具，结合农村二轮土地承包后续完善扫尾工作，在全市范围内进行了深入细致地宣传和发动，营造了良好的社会氛围和舆论环境。
2、完善农村二轮土地承包后续扫尾工作。根据法律法规精神和省市有关工作要求，我市各县市区按照确权、登记、发证、收集整理相关资料的工作程序，积极做好农村二轮土地承包后续完善扫尾工作，同时将农村二轮土地承包档案资料规范管理，做到了土地承包合同、土地承包经营权登记簿、土地承包方案、土地承包经营权证书发放清册、相关台帐等资料全部收集整理归档并实行信息化管理。全市共开展二轮土地承包的耕地面积449.71万亩，确权面积440.45万亩，签订二轮土地承包合同143.36万份，换核补发土地承包经营权证140.54万份，发放率达到98.03%。
3、依法促进土地承包经营权规范合理流转。我市农村土地承包经营权流转工作严格遵循依法、有偿、自愿的原则，目前呈现出生机勃勃的发展势头。一是落实政策，加大扶持力度。各县市区认真贯彻落实《中共衡阳市委办公室衡阳市人民政府办公室关于加快推进农村土地承包经营权流转促进农业适度规模经营的意见》(衡办发〔2009〕7号)，严格落实政策，激励农村土地流转。二是成立机构，规范管理服务。为加强管理服务，各地都成立了五个机构：县市区成立了农村土地承包经营权流转工作领导小组、土地流转服务中心和土地承包经营纠纷仲裁委员会，乡镇成立了土地承包经营权流转服务所和土地承包经营纠纷调解委员会。三是创新机制，灵活流转办法。我市各级鼓励支持农民采取多种形式流转土地，积极推行有效的土地流转办法，鼓励和支持农村土地承包经营权向农民专业合作社、种养大户直接流转，为我市农业产业化和规模经营开辟更加广阔的空间。四是政策激励，加快流转进程。近几年来，我市各地均出台了一系列奖补政策，各县级财政每年都拿出了几十甚至上百万元奖励资金大力支持种粮大户和种粮农民专业合作社，用于发展粮食生产，奖励流转种粮大户，2012年全市用于奖励规模经营种粮大户资金达1395万元。
4、逐步建立农村土地承包纠纷调解仲裁体系。从2010年开始，我市运用衡南县、衡阳县土地承包经营权纠纷调解仲裁试点的成功经验，县市区成立农村土地承包经营纠纷仲裁委员会，办公室设经管局并按照法律要求组建好仲裁庭，在乡镇成立调解委会员，依托经管站组建调解庭。同时各级农经部门加强了与纪检、监察、纠风、司法、信访、国土等部门的沟通与协作，逐步建立健全了民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处机制，形成多部门分工协作、密切配合、齐抓共管的工作机制，重点纠正和查处了严重侵害农民土地承包权益、强迫农民流转土地、侵害妇女土地承包权益和非法改变流转土地农业用途等问题
5、切实维护被征占地农民的合法权益。近几年来，由于城镇的自然扩展，国家大型公益事业的建设，部分开发项目的投资兴建，对农村土地征占的情况时有发生，涉及的村组面广，征地占用补偿费数目大，情况复杂，为切实加强对征地补偿费的'监督管理力度，一方面强化了对村级财务的管理.完善了财务管理制度，对征占用补偿费实行专户存储、专帐核算、专款专用。另一方面是规范征地补偿费分配和管理。为了指导各地搞好农村土地征地补偿费的管理，市政府下发了《关于加强农村集体土地征地补偿费分配使用监督管理的通知》(衡政发〔2010〕34号)，各地经管部门积极参与制订土地补偿款在农村集体经济组织内部的分配办法，切实维护被征地农民的合法权益。截至目前，全市共调处农村土地征地补偿矛盾纠纷52件次，其中群体纠纷4件次，有效地维护了全市农村社会稳定和被征占地农民的合法权益。
6、农村土地承包管理取得了显著成效。一是完善了农村基本经营制度。通过贯彻落实《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，按照确权、登记、发证、收集整理相关资料的工作程序，我市进一步完善了农村二轮土地承包;按照实施突出典型引路，加大扶持力度、规范管理和服务等措施促进农村土地承包经营权规范流转;按照积极宣传，强化培训，梯次推进，完善制度的程序积极开展农村土地承包经营纠纷调解和仲裁工作，确保了农村土地承包关系稳定并保持长久不变。二是推动了农业产业的发展。通过积极引导和促进规范土地流转，有效遏制了耕地抛荒，提高了耕地复种指数，扩大了种植面积，增加了粮食产量，进而保障了国家的粮食安全;在农村土地流转导向上，鼓励农民的土地承包经营权向种植能手和规模经营大户流转，向土地连片流转，有力地促进了农业科学技术和现代农业的发展;农村土地承包经营权的合理流转，既提高了农业生产经营水平，又提高了土地利用率和产出效益，大大增加了农民收入。三是促进了农村社会和谐稳定。通过调处农村土承包经营纠纷，认真接待群众来信来访，及时处理了农村土地承包经营、流转纠纷案件，防止了群众集体上访，有力促进了农村社会和谐稳定。近年来，全市各级农经部门共调处土地承包纠纷2013件次，其中调解1967件次，仲裁调处46起，调处外出打工户承包经营权纠纷186件，出嫁女承包经营权纠纷267件，土地流转纠纷127件，为160户外出外迁返乡农户确权确地380余亩。
三、农村集体土地管理存在的主要问题
1、土地延包工作不够完全到位。一是土地承包期30年不变的政策执行不够到位。从多次检查掌握的情况来看，有的地方是在总体延长30年不变的情况下，实行了3至5年或10年小调整的政策，有的甚至更短。特别是一些城郊结合地区，由于城市的扩增，土地的增值，农民承包的土地变化更加频繁。二是土地承包档案资料保管不够完备。虽然我市绝大多数乡镇土地承包档案资料按规范化要求进行了保管，但有的乡镇土地承包档案资料没有按规范要求收集齐备和保管。三是推行土地承包信息化管理不够普及。目前我市各地虽已将土地承包管理信息化纳入了工作计划，有的地方还配备了部分设施，但由于该项工作量太大，一次性投入经费太多，而财政支持力度不大，目前全市大部分地方土地承包信息化还处于基础数据录入阶段。
2、操作不够规范，容易造成土地流转的矛盾纠纷。一是合同签订率低。全市除了一些烤烟基地、蔬菜基地或规模经营业主集中开发项目流转的土地签订了规范的流转合同外，大部分零星农户间土地流转多数是口头协议。二是合同内容不规范。有的虽然签订了流转合同，但内容过于简单，存在权利义务、违约责任表述不清、利益分配不规范等情况。三是违背农民意愿。部分地方盲目追求特色化和规模化经营，往往未充分尊重农民的意愿，土地租赁业主往往直接与村组集体而非农户签订土地流转合同，流转的主体是村组集体而非农户，未充分体现平等自愿原则，这样操作难免留下隐患。
3、诸多因素影响土地顺畅流转。一是流转期限制约。部分土地流转期限较短，使规模经营业主难以获得稳定的耕地来源，不敢对农田进行大量的资金投入，不利于耕地整理和地力培植，这在很大程度上制约了规模经营产业化的发展。二是基础设施制约。水利设施老化比较严重，有些水利设施常年失修抗旱防涝能力差，由于不能保证用水，农业靠天吃饭的格局未根本扭转。部分农田机耕道路不通，影响农业机械化的实施，运输烘晒困难。三是劳动力制约。农村青壮年劳力普遍外出打工，农村劳动力紧张，“明天”谁来务农种田成困惑。四是土地整理项目不能产生很好的经济效益。土地整理后，有的没有对土地及时进行培植，有的缺乏水源，部分土地开发项目质量差，不能有效发挥应有的效益。
4、改变农业用途，偏离了土地流转的正确方向。由于农业效益比较低，部分农民爱惜和保护耕地的观念淡薄，有的土地流转规模经营业主，在其承租的土地上不搞高效农业，而是用于办厂房、开挖渔塘等，造成耕地毁坏，对国家粮食安全留下隐患。部分休闲农庄、农家乐等旅游休闲农业，片面追求短期经济利益，而忽视了对流转土地基本农田的保护，偏离了土地流转的正确方向。
5、农村土地承包经营纠纷调解仲裁难度大。农村土地承包纠纷仲裁工作牵涉面广、政策性强、与农民群众利益息息相关，而当前农经部门位微言轻，难以有效行使相关监督管理职能，特别是当前乡镇机构改革对农经机构队伍的冲击较大，有的地方机构不健全，农经干部职工待遇未落实，没有按照法律规定安排一定的经费保障，因而调解仲裁工作难以顺利开展。
6、集体土地征占补偿矛盾较多。一是农村集体土地征占用的补偿费与出让价格的巨大悬殊是引发征占地纠纷的主要原因，征占用地的补偿标准与出让价格成倍甚至十几、二十几倍的差距造成了农民的心理严重失衡，这种失衡往往引发失地农民寻找各种理由与政府部门或征占单位“惹是生非”。二是农村外嫁女的征地补偿费权益得不到有效保障。三是农经部门在农村集体土地的征占补偿过程中发挥的作用有限。
四、关于加强农村集体土地管理的建议
1、进一步明确细化农村土地管理有关政策。一是建议修改调整农村土地承包法有关内容条款。《农村土地承包法》自2003年3月1日起施行，到现在已运行达10之久，其中一些条款已与现代农业的发展不相适应，建议进行修订补充完善。二是建立农村土地流转风险保障金制度。由政府出面，按流转规模，一定比例分别从业主流转面积收益、农民租金收益、村级公共收入中提取部分经费，加上一定的政府财政性补贴构成土地流转风险保障金，当承租方(业主)无法支付土地租金和务工报酬时，乡镇政府有权使用风险保障金，用于支付农户的土地租金和务工报酬，一方面确保流出土地的农户利益，另一方面消除流出土地农户顾虑。同时也可用于支付农民的收益损失和土地复耕成本，支付农民的最低生活保障、法律援助、就业培训等，确保农民的最低收益不受损失，以化解社会矛盾，防范社会风险。三是进一步明确农村经营管理部门在农村集体土地征占用管理中的相关职责。农村集体土地的开发整理和征占用时，牵涉到耕地、水田、旱土、四荒地面积的变更，承包合同的变更、经营权证书的换发，承包档案的变更，农村集体资源的变化等，这些都与农村经营管理部门作为农村土地承包合同管理、土地承包经营纠纷调解仲裁、农村三资管理等业务主管部门的工作息息相关，应在出台的相关政策中予以明确职责，以便加强对农村集体土地的有效监管和利用。
2、进一步加大对农村集体土地管理的投入。建议中央、省、市、县各级财政要进一步加大对农村集体土地管理的投入，用于改善农业生产基础设施，建立管理信息平台，创建风险防控基金，健全农业农民保险等。一是加大基础设施投入。各级财政应通过项目实施，农村“一事一议”筹资筹劳、以奖代补等政策，不断加大对农田水利基础设施投入，进一步加快完善农业基础设施步伐，提高农业综合生产能力。二是加大流转市场投入。通过成立县乡村农村土地流转服务中心、服务所、信息员，强化流转信息收集和公开发布、政策咨询、过程监管等，构建市县乡村四级联动的农村土地流转服务体系和信息交易平台，从而促进流转需求市场的动态平衡和良性发展，推动农村土地承包经营权、林地所有权等农民既有权利的规范健康有序流转。三是加大规模经营主体的奖补投入。各级应设立土地流转专项奖励资金，用于奖励解决经营大户、农民合作社、家庭农场、农业企业等土地流转规模经营业主，在从事农业生产、粮食生产、果蔬生产等过程中的季节性资金短缺、生产基础设施建设、标准化安全化生产、新技术新产品的推广等。
3、进一步强化农村土地承包管理部门的职能。一是健全机构。建议中央、省在国发〔2006〕30号文件的基础上，再协调编办、组织等部门进一步明确农经机构的性质、职能、隶属关系，确保农村经营管理部门上下机构设置一致，队伍健全，职能明确。二是明确性质。当前，全国正在进行事业单位机构改革，建议农业部经管司、省经管局、省减负办站在历史的高度，立足于当前农经各项工作的实际和农经部门的尴尬处境，提前介入，提前汇报、提前协调，确保经管部门尽早纳入行政管理部门序列，人员实行公务员管理，落实经费保障。三是履行职责。各级要切实加大对农村经营管理工作的重视，主要领导要亲自过问，分管领导要具体抓，部门要积极主动，细化工作方案，明确工作重点，加大工作力度，加强配合协调。确保当前农村土地承包管理、土地流转管理、农村土地流转市场和流转信息平台建设、农村土地承包经营纠纷调解仲裁、农村土地承包经营权确权登记、农村土地征占补偿等工作切实抓好，抓出成效，充分发挥农经部门的履职作用。
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