《台州市城市市容和环境卫生管理条例》解读

时间：2020-11-02 18:00:18 制度我要投稿

　　城市市容和环境卫生管理是维持城市正常运转的一项基础性工作，下面YJBYS小编为大家搜集的一篇“《台州市城市市容和环境卫生管理条例》解读 ”，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友！

　　《台州市城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《条例》）作为我市首部实体地方性法规，已于2016年5月31日经台州市第四届人民代表大会常务委员会第四十三次会议审议通过，并报请浙江省十二届人大常委会第三十一次会议审议批准，将于2016年10月1日起正式施行。为了便于实践中的理解和适用，现就其制定背景、经过和主要内容作一介绍。

　　一、《条例》的制定背景和经过

　　2015年7月30日，我市获得省人大常委会的批准，成为立法法修改以来我省第一批可以开始正式行使地方立法权的设区市。作为我市地方立法的开篇之作，首部法规立法项目的选定尤为重要。围绕立法法赋予的设区市立法权限范围，针对我市经济社会发展中具有重要性、紧迫性和社会关注度较高的问题，经广泛征求意见，并经市委研究决定，市四届人大常委会第六十三次主任会议讨论通过将《条例》作为我市制定的首部地方性法规。

　　城市市容和环境卫生管理是维持城市正常运转的一项基础性工作，对于提升城市整体功能、提高人民群众生活质量、促进经济社会可持续发展和社会文明进步，都具有十分重要的意义。近年来，得益于“多城同创”、“三改一拆”和“美丽台州”建设等活动的有效推进，我市城市市容和环境卫生面貌取得显著改善，相继取得了国家环保模范城市、国家卫生城市等荣誉称号。但随着城市布局、发展规划的调整以及市民对生活环境要求的不断提高，城市管理工作也出现了一些新情况、新问题，诸如破旧车辆长期占用公共泊位、占道经营屡禁不止、运输车抛洒滴漏、建筑垃圾乱堆乱放等，人民群众反映强烈。在现有的法律法规不能完全满足当前政府管理需要的情况下，制定一部针对我市现状、具有地方特色的城市市容和环境卫生管理方面的地方性法规确为当务之急。

　　《条例》由台州市城市管理行政执法局牵头起草。自2015年9月开始，市行政执法局成立了立法工作领导小组，历时三个月完成条例草案送审稿的起草工作，呈报给市政府。市政府法制办听取各方面的意见、建议，并对草案组织了修改，2016年3月8日，市政府第五十二次常务会议讨论通过了条例草案，提请市人大常委会审议。在市人大内务司法委员会提出的初审意见基础上，市四届人大常委会第四十一次会议对条例草案进行了第一次审议。会后，市人大法制委员会开展了进一步的调研，先后赴省内、外先期取得地方立法权的设区市及本市基层进行考察调研，组织召开各类座谈会20余场，参会人员300多人，征集意见、建议500余条。在征询省人大常委会法工委指导意见后，最终形成条例草案表决稿，经市人大常委会第二次审议表决通过。

　　《条例》制定过程中，始终坚持不重复、不抵触、可操作、有特色的立法原则。国务院《城市市容和环境卫生管理条例》和《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称省条例）等上位法已有规定的，除为了保持体例完整的需要外，《条例》原则上不再重复。一方面，《条例》进一步明确、细化了上位法的相关规定，确保上位法在我市得到有效实施;另一方面，《条例》在设定行为模式和法律责任过程中，充分考虑守法成本和违法责任的平衡协调，增强法条规定的合理性和可操作性，以问题为导向，对我市城市管理中群众较为关注的突出问题进行了规范，较好地体现了台州元素。

　　二、《条例》的主要内容

　　（一）适用范围和主管部门

　　《条例》第二条对适用范围，即条例在我市适用的区域作了规定：“本条例适用于本市行政区域内城市建成区的市容和环境卫生的管理。镇建成区和经济开发区、产业集聚区、工业园区等实行城市化管理的区域以及县级以上政府划定并公布的其他区域的市容和环境卫生管理，按照本条例的规定执行”。这是在借鉴省条例规定的基础上，结合我市的实际情况，如不存在“县级政府所在地镇”、不仅有“工业园区”，还有“产业集聚区”等情形，将省条例中“县政府所在地镇、中心镇建成区”扩大到所有镇建成区，并增加了“产业集聚区”。

　　我市目前的城市管理体制有其特殊性，在市级层面，市容和环境卫生工作的主管单位为建设规划部门;在各县（市、区）层面，主管单位既有城市管理行政执法部门也有建设规划部门。为此，《条例》第五条对主管部门作了概括性规定，“市、县（市、区）市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域内市容和环境卫生管理工作”。同时，考虑到我市正在进行综合行政执法体制改革的实际，《条例》第七条规定了“实行综合行政执法的区域，本条例规定的行政处罚以及与行政处罚相关的行政强制等职权依法由综合行政执法部门实施”。城市市容和环境卫生的治理是一个系统工程，需要建立齐抓共管的工作格局，《条例》对镇政府、街道办事处以及市、县（市、区）政府有关行政主管部门的职责也作出了相应规定。

　　（二）市容和环境卫生责任区制度

　　《条例》第二章规定了有关市容和环境卫生责任区制度。该制度旨在体现社会参与、市民监督和“人民城市人民管”的要求，通过政府有关部门、市民、企事业单位、社会团体的共同努力，提高城市容貌和环境卫生管理水平。一些地方和我市的实践表明，责任区管理有利于调动市民积极性，有助于促进城市面貌改善和可持续发展。《条例》第十条规定，市容和环境卫生责任区是指有关单位、个人承担市容环境卫生管理责任的建筑物、构筑物、设施、场所及一定范围内的区域。市容和环卫责任区是一个空间区域概念，不仅涵盖了门前责任的平面区域，还涵盖了立面的市容环境。《条例》第十一条以列举的方式，对城市道路、公共活动场地、公共设施、经营场所及其周边区域、居住区、商品交易市场、建设工程的施工现场等责任区域、责任人作了划分和确定，特殊情况不能明确责任人的，由所在地镇政府、街道办事处确定，跨行政区域的，由共同的上一级政府市容环境卫生行政主管部门确定。对于责任区的要求，《条例》第十二条作了原则性规定，即应当符合城市容貌标准和国家、省城市环境卫生质量标准，保持市容和环境卫生整洁，设施完好。需要说明的是，市容标准与环境卫生标准属两套不同的标准体系：前者包括县级以上政府制定的城市容貌标准，后者仅指国家和省的环境卫生质量标准。对责任区的具体范围和责任要求，由市、县（市、区）市容环境卫生行政主管部门或者镇政府、街道办事处予以明确，以责任书的'形式告知责任人。环境保洁责任的履行方式，既可以由责任人自行履行，也可以委托其他作业服务单位履行。为了确保责任区制度的落实，《条例》规定了对市容环境卫生责任的考评督查等内容。

　　（三）市容管理

　　市容管理部分主要规定了城市建筑物、道路及设施、户外广告、景观照明等管理方面内容。对于当前我市存在的建筑物门牌不清、村留用地杂乱、马路重复开挖、殡仪和祭祀活动影响市容、破旧车辆占用公共泊位等热点、难点问题，《条例》予以了相应规制。

　　1。建筑物、构筑物外立面及设施管理。建筑物、构筑物的外立面及设施是城市的门面，整洁美观与否直接影响城市的形象。《条例》第十六条规定，主要街道和重点区域建筑物、构筑物的所有者、使用者或者管理者，应当按照有关规定定期对建筑物、构筑物的外立面进行清洗、修饰，对破损、污损的外立面进行整修。实践中有关单位为了公共利益，需要对建筑物、构筑物进行清洗、修饰或者整修，《条例》规定了建筑物、构筑物的所有者、使用者或者管理者应当予以配合。由于《条例》全篇首次出现“主要街道和重点区域”的名词，本条第三款作出了解释，指市、县（市、区）政府确定并公布的区域。这一解释不仅适用于本条，而且其他条文中有此表述的均为同一含义。另外，对建筑物门牌标志污损的问题，《条例》第十七条规定了管理维护单位发现后应当及时予以清洗、补缺或者更新。

　　2。村留用地管理。村留用地是政府在征收村集体土地时，按一定比例预留给村集体经济组织的建设用地。村留用地政策对于缓解征地矛盾、保障被征地农民利益、推进城市建设发展具有积极意义。但是，部分尚未开发利用的村留用地垃圾堆积、环境杂乱，严重影响了城市容貌。《条例》第十九条规定，尚未开发的村留用地，县级以上政府可以建设临时绿地或者停车场。考虑到土地使用权人的合法权益，避免与物权法等法律相冲突，本条对政府行为作了限定，即在为了公共利益需要的情况下，须事先与村民委员会或者村集体经济组织进行协商，方可建设为临时绿地或者停车场。

　　3。道路维护管理。在立法调研过程中，道路重复开挖的“拉链马路”问题各方面意见反映较多。“拉链马路”造成资源的巨大浪费，也影响城市面貌和市民生活。《条例》规定，任何单位和个人不得擅自挖掘城市道路。新建、扩建、改建的城市道路交付使用五年内、大修的城市道路竣工后三年内不得挖掘;确因建设工程施工需要挖掘的，报县级以上政府批准。本条通过设置道路挖掘批准期限和县级以上政府审批的行政程序，从而限制道路重复挖掘，降低城市建设和管理的成本，减少对市民出行的影响。

　　4。占道经营管理。占道经营，主要是流动摊贩在道路上摆摊设点，破坏了城市街道的整齐和美观，给城市保洁带来很大困难。但占道经营的物品往往价格低廉，方便经济，一定程度上又满足了市民的生活需求。长期以来，治理占道经营是城市管理执法工作的一个难点，单纯靠取缔和突击整治的方法，很难从根本上解决问题，又容易引发执法纠纷和社会矛盾。《条例》一方面规定任何单位和个人不得擅自占用城市道路、桥梁、地下通道以及其他公共场所设摊经营、兜售物品，另一方面规定在不影响群众生活、交通通行以及市容环境卫生的情形下，由政府确定一定区域和时间段，允许摆摊设点，给自产自销的经营者提供必要的经营场地。

　　5。城市文明规范。城市文明水平也是一个城市市容状况的反映。在主要街道和重点区域乞讨、卖艺、进行麻将、扑克，以及在公共场所从事殡仪、祭祀等活动，既是不文明行为，也影响了城市容貌。对我市这方面突出问题，《条例》第二十七条专门作出规定：一是不得在主要街道和重点区域乞讨、卖艺或者进行麻将、扑克等影响市容的活动;二是不得在广场、公路、街道、学校等公共场所从事影响市容的殡仪和祭祀活动。鉴于文明规范毕竟涉及到民风民俗，移风易俗非一朝一夕之功，《条例》虽然作出的是禁止性规定，但更多意义还是在于倡导新风。也因此，《条例》在罚则设置上，体现教育为主、惩罚为辅的原则，对违反规定的行为，仅设置了警告的处罚，以声誉罚的方式，起到劝导和教育的作用。需要指出的是，《浙江省殡葬管理条例》第四十四条规定，在殡仪活动中有妨碍公共秩序、危害公共安全、侵害他人合法权益行为的，民政部门应当予以制止;违反治安管理的，由公安部门依法给予治安处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。《条例》与《浙江省殡葬管理条例》调整对象并不相同，《条例》是从保持城市容貌角度作出规定，《浙江省殡葬管理条例》则是从维护公共秩序、公共安全，保护个人合法权益方面予以规范。当一行为同时触犯两个法条时，应按照法规竞合适用规则和一事不再罚原则处理。

　　6。公共泊位车辆管理。随着经济水平的不断发展，城市内车辆的保有量不断增多，伴随而生的所谓“僵尸车”问题也日益凸显。“僵尸车”长期停放在公共停车泊位，不仅占用了公共资源，而且影响了城市容貌。《条例》将俗称的“僵尸车”界定为“停放在公共停车泊位超过三十日的破旧车辆，影响市容环境卫生的”车辆。公共停车泊位是由公安机关交通管理部门会同建设行政管理部门、综合行政执法部门在公共区域施划的停车位，单位、个人已经取得所有权或者使用权的停车位不在此限。在保障车辆所有人、使用人的权利和提高行政执法效率上，《条例》通过程序性的设置对两者进行平衡，规定综合行政执法部门可以责令车辆所有人或者使用人在十日内驶离，在逾期不驶离的情况下，综合行政执法部门可以将车辆转移至其他场所，并需告知车辆所有人申领。

　　7。户外广告管理。《条例》第三十三条针对在树木、地面、电杆、车辆、建筑物、构筑物或者其他设施上的任意刻画、涂写、张贴或者放置广告的行为作出了禁止性规定。其中在地面、车辆上实施的上述违法行为，是《条例》在省条例有关规定基础上增加的内容，解决了当前对这些影响市容的行为进行处理却无法可依的问题。

　　（四）环境卫生管理

　　环境卫生管理部分主要规定了公共场所、经营场所环境卫生管理、生活垃圾、建筑垃圾及其他废弃物管理等。结合当前建筑垃圾管理的重点和难点，《条例》对建筑施工现场、运输单位、消纳场所的管理以及维修、装饰房屋产生的建筑垃圾处置作出了较为系统的规定。

　　1。公共环境卫生管理。《条例》第三十六条补充上位法规定，有针对性地增加了“不即时清除饲养的宠物排放的粪便”、“乱扔动物尸体”、“将经营场所内的垃圾等废弃物清扫至公共场所”等几种禁止性行为。为了起到惩戒和教育作用，《条例》在上位法设定的处罚幅度范围内，设定了最高额度的固定数额处罚，即省条例规定可以处二十元以上五十元以下的罚款，《条例》规定可以处五十元罚款;省条例规定可以处二百元以下的罚款，《条例》规定可以处二百元罚款。立法调研过程中，有人建议将高空抛物、车窗抛物等行为纳入公共环境卫生的调整范围，考虑到这些行为实际上属于乱扔废弃物的行为，可以为本条第一款第（二）项“乱扔果皮、纸屑、烟蒂、饮料罐、口香糖、塑料袋等废弃物”涵盖，因此未再行列举。影响环境卫生的行为往往与污染环境的行为存在竞合，执法实践中法律法规的选择适用也应引起执法部门的重视。

　　2。经营场所环境卫生管理。经营场所的环境卫生纳入市容和环境卫生责任区制度，基本可以实现环境卫生的有效管理。但责任人的“责任”主要在于维护市容、环境保洁的义务，不同于行政法上行为人承担的行政责任。《条例》第三十八条、第三十九条对商品交易市场和餐饮、车辆清洗维修等问题较为突出的经营场所，以行政主体责任方式进一步作了规则设定。商品交易市场是环境卫生的重要管理区域，《条例》在罚则上，对作为环境卫生行政责任主体的市场举办者适当设定了较高的处罚标准。从事餐饮、车辆清洗维修以及废品收购和废弃物接纳作业单位和个人，主要承担防止污水、油污外泄和废弃物向外洒落，保持经营场所周围环境整洁的责任。

　　3。零星建筑垃圾管理。《条例》第四十二条对单位和个人装修、装饰房屋所产生的建筑垃圾进行了规范。在有聘请物业服务企业管理的区域，包括封闭式小区、写字楼等，单位和个人装修、装饰产生的建筑垃圾，应当堆放在物业服务企业指定的地点;在没有聘请物业服务企业管理的区域，包括一些开放式小区、临街店铺等，应当堆放在居（村）民委员会指定的地点。本条所指的建筑垃圾是房屋装修、装饰中所产生的少量建筑垃圾，新建、拆除房屋等产生的大体量建筑垃圾的处置，并不适用本条规定。条文中所称单位一般指企事业机关、法人、非法人组织等，对于个体工商户，虽然在民事法律中认定为个人，但在执法过程中如果业主是大型场所经营者，即便领有个体工商户营业执照，也需承担单位处罚责任。

　　4。建筑垃圾管理。建筑垃圾是建设、施工单位或者个人对各类建筑物、构筑物、管网等进行建设、铺设或者拆除、修缮过程中所产生的渣土、弃料等体量较大的废弃物。建筑垃圾清运和堆放过程中的遗撒和粉尘、灰砂飞扬等问题造成了严重的环境污染。《条例》在我市行之有效的管理做法基础上，通过施工现场管理、运输管理、消纳场所管理等几个环节予以规范。在源头上，要求建设工程施工现场采取实行封闭施工、不得私自安装排放泥浆污水的管道等设施、如实记录渣土运输情况等措施;在运输环节，运输单位应当按规定的时间、路线行驶，按指定地点消纳，不得沿途丢弃、遗撒、随意倾倒;在消纳场所，规定不得受纳除建筑垃圾以外的废弃物，根据消纳容量受纳建筑垃圾等。

　　由于生活垃圾和建筑垃圾属不同的处置系统，生活垃圾的处置可以通过单独立法的形式加以规范，因此，《条例》对生活垃圾的处置仅在第三十七条作了原则性规定。

　　（五）保障和监督

　　《条例》第四十六条将违法信息记入诚信档案，可以说是立法中的一个亮点。树立诚信理念，营造诚信环境，建设诚信体系，已成为全社会的共识。有效预防、惩治违法行为，仅靠行政处罚的方式并不理想，违反城市市容和环境卫生的行为往往面广点多，发现较难，执法成本较高，执法效果不佳。通过将单位和个人的市容和环境卫生违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单，不失为一种有力的措施。当然，纳入诚信档案还有赖于诚信体系的完善，包括对被记录人的评价、限制一定活动以及网络平台的建立。《条例》不但对市民的行为规范作了规定，也对行政执法人员定出了规矩，要求责任部门加强行政执法队伍建设，对执法人员加强教育、培训、监督，明确了市容环境卫生行政主管部门、综合行政执法部门和有关部门及其工作人员有玩忽职守、滥用职位权或者徇私等行为，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

　　《条例》是一部管理法，对违反城市市容和环境卫生的行为，由相关行政主管部门进行管理，不可否认，管理手段较多的采用了行政处罚。《条例》在采取禁罚对应设置的体例中，有的条款并未规定罚则，一是对有的行为不适宜进行处罚，如门牌标志不清、破旧车辆占用公共泊位等;二是其他法律、法规已规定了法律责任，《条例》不再重复，而是通过转致条款予以适用，如占道经营、机动车停放等规定。

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