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弱化所有权：新一轮农地制度变迁的路向选择
摘要：经过二十多年的改革，承包权无论是在，还是在时间的长度上都已经是一项独立的权能，但是由于在地权结构中，所有权依然处于强势地位，地权制度的改革难以到位，还有可能使整个农业改革跌入制度供给陷阱。文章认为，新一轮农地制度变迁就是要弱化所有权，明确承包土地的财产性质、生产要素性质，淡化承包土地的功能，并改革与之相关的行政体制。关键词：所有权制度变迁路向选择
当前，围绕如何解决农村、农业、农民的，大家仁者见仁，智者见智，提出许多好的意见，如通过调整农业产业结构，大力城乡二、三产业，农业问题要从农业以外来解决，如此等等，不一而足。我认为不能避开农业来谈农业，也不能就农业来论农业，农业问题首先还是要从农业本身来找解决问题的方式，当前关键就是要解决农业发展的核心制度问题-----即弱化农地所有权，所谓弱化农地所有权就是承认农村土地国家或者集体所有的前提下，减少农地所有权的收益（让利于民），减少农权所有权主体对农地的行政性干预，土地承包者在不违反和国家产业政策的前提下，可以享有永久的使用权。换言之就是弱化所有权主体对土地使用和不合理制度规定的各种处置权利的约束，合理规定所有权的经济实现形式，尽量使所有权主体不与农民争利。当然弱化所有权，并不是否认所有权，只是针对所有权主体权利越位和经济收益（制度化收益和非制度化收益）比重过大而进行的规范。
一、农地集体所有权在产权结构中的位置是长期以来农地所有权与承包权反复搏弈，逐步让渡与妥协的结果
从表面上看，农村土地制度经过多年改革，农民已经拥有了完整的生产经营权利和部分生产剩余处置权利，土地制度已经基本适应了市场经济的要求，适应生产力的发展需要。其实，农民的承包权仍然没有走出所有权强约束范畴和国家凭借土地所有权而无偿强加给农民的各种社会功能，土地还是国家控制农村、农民和农业剩余分配的一种重要手段，土地仍然不是一种完全意义上的生产要素。在表面上，土地承包权在产权结构中有较大的独立性，或者按有些专家的说法具有某些物权性质，实质上土地承包权仍然是所有权的附庸，所有权仍然左右承包权。土地所有权在产权结构中的这种强势位置已经成为农村改革和发展的重要障碍。
（一）所有权与承包权在地权结构中让渡的搏弈轨迹
二十多年的农村农地产权制度变迁过程，其实质就是所有权与承包权在权利和义务上的搏弈过程，是所有权代理人与承包权主体的妥协过程和所有权让出部分权利与农民拥有部分权利的过程，即土地承包权的广度拓展和长度延长的过程。
家庭联产承包责任制，最初是由农民响应制度不均衡寻找的获利机会时自发产生的，也是说按照当时的法律和国家政策，这种自发的追求潜在获利机会的行为是自发的，这一阶段是1978年至
1982年，这几年虽然名义上是包产到户，但是由于即没有政策，也没有法律认可，农民的土地使用权缺乏相应专门的法律全面规范、界定和保护，农民使用的土地性质无从谈起。
1982年十二大报告对这一自发制度安排予以确认：“这几年在农村建立的多种形式的生产责任制，进一步解放了生产力，必须长期坚持下去，只能在群众实践经验的基础上逐步加以完善，绝不能违背群众的意愿的轻意变动，决不能走回路。”从1982年起，农民的承包土地就取得了政策上的认可，可以说是承包权已经是合理的，但是仍然不合法，政策的初步认定，土地承包权已经具有了一定的债权性质。
1986年颁布的《土地管理法》第十二条也只是笼统地规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位能使用的国有土地，可以由集体和个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务，土地承包经营营权受法律保护。”但是承包土地的经营权受到了法律的保护，因此从1986年起承包土地就在法律上得到了一定的认定， 1987年施行的《民法通则》做了同样笼统的规定。虽然法律做了上述规定，但是也只有经营权得到了法律的保障，其占有权、控制权和处分权却无法得到有效的保障，也就是讲其合法权也只是部分的、有限度的。农户的土地仍然能够被不断调整，法律所强调保护的就是土地的承包权的契约性质，即保证债权，而不是农户的土地承包权的各种权利。
1993年颁布的《农业法》规定“承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可以继续承包”，这也是强调的土地承包权性质，而不是继承承包土地权利。
1995年《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》文件规定：“农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延伸和发展，应纳入农业承包合同管理的范围。在坚持土地集体所有和不改变农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包在承包期内，对承包标的依法转包、转让、入股，其合法权益受法律保护……土地承包经营权流转的形式、经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案。”这虽然是一个部门政策，但是在这个政策里明确规定了承包土地的部分处置权利，因此其债权性质更趋完整，但是由于没有上升到法律高度，其有效性、持续性和完整性仍得不到保障。
中共十五大和十五届三中全会又再一次规定家庭承包责任的政策不变，又一次通过政策的形式予以确认，1998年修订的《土地管理法》，虽然依照政策具体明确了“土地承包经营期限为三十年”，并把土地调整限制在村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意的条件上，但是，该法只能从行政法的角度对农村土地权利作出简单规范。该政策仍然是对承包契约的规范和完善，不能满足土地承包权物权性质的要求。
土地承包权的性质通过二十多年的演变，其内容越来越完整，家庭承包权由最初的生产经营权，到现在的土地收益的分配权、土地在承包权利内的部分处置权，初步具有了物权性质；期限越来越长，家庭承包土地由最初的3 年一次调整到15一次，再到现在的30年，并且还提出了30年之后也没有必要再调整。这引起都使承包权向物权化方向前进了一大步，但是仍然没有跳出债权规范的范畴。这种债权性质就意味着承包权弱势地位和农地集体所有权强势地位的格局依然没有突破。
（二）改革并没有改变集体所有权在产权结构中的强势地位
二十多年的改革，集体所有权虽然让出了一部分权利，农民也实实在在得到了土地的生产经营权，但是这些都不足以扭转集体所有权在地权结构中的强势地位。
1、从承包权的性质来看，土地承包权仍然是以政策规定为主，法律规范为辅，依然是以契约规范的债权性质，没有物权化，所有权依然处在强势位置
虽然土地承包期逐步延长，土地调整的幅度和频率在逐步减少，土地调整的难度在逐渐加大，土地承包权越来越多地成为农户进行土地转让、转租、转包、入股等形式的产权基础。而且在1995年又规定，在原来延长15年的基础上，再延长30年，这里也还暗示了30年以后，还须重新鉴定契约，但是农民与集体的关系仍然是契约的关系，这种以契约约束为主的关系，是一种典型的债权性质。这就表明承包权在产权结构中仍处于附属地位，所有权处于强势地位。因为所有权可以时时约束和干预所有权，而且这种干预还有法可依。
2、从农民与土地、农民与集体的关系来看：承包权利的约定仍然是以集体与农户的单边行政契约为主，缺乏市场机制作用，双边谈判地位不对等
一是单边定价刚性。在农民与集体经济鉴定承包合约时，承包款或者说统筹提留的高低由集体说了算，农民不存在讨价还价的，同时提留统筹具有刚性下限，只能随着农民人均纯收入的提高而提高。这只是对土地的一种“间接定价”而已。因为契约所规定的承包农户所交费用并不反映市场供求关系，价格一不契约双方讨价还价的结果，不是一种搏弈均衡，而是一种强制均衡。而且这种所谓“定价”一定就是数年，并只能升不能降。可见这种单边“定价”刚性有两个方面的涵义，一是定价的长期刚性，定价的增长刚性。
二是单边选择刚性。契约形成过程就是一个契约双方选择的结构，但是对土地承包契约来讲，选择是一种单边的、不存在“退出威胁”的选择。具体来讲有三个方面：选择的空间有限。农民对土地的选择只能局限在本村，不能跨村、跨乡选择。选择的地块有限。农民不能说要什么地就会给什么地，地块也要根据人数好坏配合或者说抽签决定。选择的数量有上限。由于人多地少，在鉴定承包合约时，只能按照当时人口，平均分配，既使想种地也难以得到土地。
三是契约刚性。契约刚性是对农民与集体的承包合约而言，其实这也是缺少一种退出机制的表现。契约的内容不能更解，而且要更解主动权掌握在村集体手中，应由村集体先提出来，村集体因为具有信息优势，更了解合约对自己当然有好处。契约时间的刚性。合约一旦鉴定对农民而言不能随时调整，但是对集体而言，在1997年以前有随时调整的权利和自由，但是在以后却因政策刚性，村集体也失出调整的权利。没有退出“游戏”的权利。承包契约目前虽然国家一直强调农村土地使用权可以有偿流动。但是对于承包土地（或者说承包权）是否可以流动至今没有政策性文件予以指导。在没有政策性文件指导的情况下，农村基层政府和村集体根本不敢满足部分务工经商的农民要求调整承包土地的要求。
上述特点表明，农村家庭土地承包契约关系中，集体处于主导地位，农民处在被动接受的地位，是一个不对等的契约；土地承包契约是一个契约代替了一系列的契约，若干个短期契约被一个不能讨价还价的、不可再谈判的较长契约替代；契约具有一定的行政分配和指定性，排斥市场机制作用，可见，农村土地承包契约关系是一种以所有权主导的单边统一规制契约关系。
3、从土地的静态分割占有和动态配置来看。土地所有权依然由村组分割，承包权主体无法跨区域、跨所有制进行调整
土地的分割和占有处处是维护集体所有权的强势地位。计划经济时期，土地由生产大队和生产小队所有，构成两级集体经济组织。这种土地制度安排既有的原因（合作经营），也是为了确保国家对农民、对土地和对生产成果的有效控制而设计的一种制度安排。七十年代末、八十年代初的土地制度变迁所实行的家庭联产承包责任制至今都没有打破这一种制度安排。土地依然为村（即原来的生产大队）或组（即原来的生活小队）所有，土地只能在村组内部进行调整，而不能在大范围内流动。
土地的配置处处可以看见集体的背景。一是从纵向流动来看（从集体到农户），逆向流动基本不存在。一方面，农民要求退出契约，集体不允许。因为当前国家要求土地承包30年不变，而且30年以后也不变，因此，村集体经济组织就僵化的执行国家的政策，不敢调整承包地，既使土地抛荒也不管，反馈流转机制不存在，这就形成了逆向流动壁垒。另一方面，村集体也不能主动中断契约。因为要执行国家的政策，因此，既使农民不种地，浪费土地资源也不能干预，也不能收回土地使用权。可见集体与农户之间的流动在契约鉴定之后，基本上处于凝滞状态。二是从横向流动来看（从农户到农户）。一方面，由于土地比较效益低、土地经营成本、保养成本高，就连当前有承包土地的农户都想中断契约，要想承包土地有偿流动只能是政府一厢情愿的事情。另一方面，从大部分以土地为生的农民来看，土地还是农民就业和生存的主要手段，土地不能流动，也不敢流动。因此，当前的土地的横向流动也基本上处于凝滞和封闭状态。
4、从所有权的分享：所有权主体多级代理，代理链条长，强化了所有权的强势地位，削弱了承包权利
目前我国虽然法律上明义规定乡村集体为所有权的代表，但是从实际运作程序来看，国家是土地的终极所有者，正因为国家作为终极所有者的地位，各级地方政府又作为中央政府的行政代理人，也就成了土地所有权主体的代理者，这就使土地的所有权主体也被分割为国家、省、地区（或者市）、县、乡、村六级，这种产权分割格局，使每一级都具有所有者的权利，所有权权利的重叠使用无疑强化了所有权的位置。
5、从土地的属性来看：土地公有的意识形态色彩依然很浓，公有性质浓就意味着集体所有权依然处于主导地位
土地与城市国有的产权一样，仍然坚持国有、集体所有是一种公有性质，是社会主义的标志，是坚持社会主义道路的体现。仍然以所有来区分资本主义和社会主义。正因为在这种意识形态的下，无论是对土地产权的界定，还是对土地产权各种权能的强度、长度的设计上都没有走出传统意识形态色彩。虽然在土地产权的设计上也考虑了经济因素，但是始终不能摆脱原有意识形态的束缚。这主要体现在对土地所有权仍然看得比较重，“名份”仍然看得比较重；乡村两级依然凭借所有权对农民进行行政性管理。意识形态浓本身就意味着所有权的强势位置。
6、从土地的社会功能来看：土地承包权承担了农民就业、社会保障和保证粮食稳定供给的社会功能，这种社会功能一方面是国家行政权利的约束，另一方面更是土地集体所有者强作用的体现
当前我国农村没有完整的社会保障制度，农民的就业和社会保障就赖于土地。而且国家通过规定定型保护耕地等方式来确保国家粮食供给安全。这本无可厚非。但是国家在赋与土地这些社会功能时，不是通过经济手段，如政策倾斜、财政补贴引导农民自愿进行，而是借助土地所有权主体强制安排。这是农民承包土地的约定前提，只要承包土地就必须无条件接受这个约束条件。这可以清楚的看到，这个前提条件是通过利用土地所有权的强势地位实现的。因此，可以这么说，土地沉重的社会功能也是土地集体所有权强作用的体现。
二、农地集体所有权在产权结构中的强势地位对农业改革和的
农地制度是农业的核心制度，其改革的程度影响农业整体改革的程度。农地集体所有权在产权结构中处于强势位置，一方面使农地改革难以到位，另一方面使其他改革无法进行，既使其他配套制度出台，也难以发挥有效的作用（即跌入农业制度供给陷阱），从而影响农业市场化进程。具体来讲，有以下几方面的影响：
1、承包权的长度和强度都难以到位。由于土地制度变迁具有较强的路径依赖特征，就使集体土地所有权的强度难以有根本性的转变，集体所有权的强势地位还会延续下去，承包权的强度就难以拓展，土地拥有成本高昂的现状还会延续下去，期望土地流动，搞活土地使用权的愿望也不可能实现。因为土地拥有成本太高了，土地的利润就低，再加上小规模经营和农业保护制度不完善，土地经营的比较效益只会越来越低，其吸引力势必难以提高。
由于土地所有权处于强势位置，既使国家一再声明延长土地承包期，但是因为过去有国家强制要求农民的土地“入社”的“公有化”行为和承包后乡村两级不断干预农民生产经营权的事情，农民对土地承包期延长的预期并不太高，这可从十五届三中全确定再延长土地承包，农民并没有象七十年代末农民获得土地使用权而表现出巨大的热情，相反却是比较冷漠，认为可有可无或者说无关紧要。因此，如果土地制度变迁不能跳出原有的路径，大胆再创新，在原有的制度变迁路径下，土地承包权的强度拓展和长度的延伸都难以实现。
2、土地所有权主体利用承包权的债权性质任意扩大寻租空间，纵容乡村两级对承包权的干预和计划的延续。由于在土地的各个产权中，承包权还是处于债权性质，所有权处于强势位置，这就使乡村这个名义上的所有权主体利用规范不到位和承包权的债权性质，扩大寻租空间，不断侵蚀农民的利益。即在契约的制定、安排、拍板上，乡村集体往往会利用所有权优势和权利来干预农民的生产经营，以使自己的目标函数极值最大化。而且这种干预还披着“合法”的外衣。所有者行使所有权。乡村集体经济的这种干预反过来又使农民的市场主体地位受到了侵蚀。而这种干预又在一定程度上延续了计划经济，阻碍了市场经济的完全确定和进一步完善。
所有权的多级代理还具有争利争权的内在激励。由于所有权的多级代理，各级代理都追求本级租金最大化，利用代理权利来达到政绩最大化的机会。这就不可避免的出现了向下转嫁负担，控制土地的各种审批权，审批的执行部门还利用审批的机会寻租。除此之外，各级代理人为了追求本级政绩最大化还会把行政管理权利和代理权利合并使用，干预农民的生产经营决策权。如现在许多地方强迫农民调整结构的事就时有发生。
3、农地集体所有权的强势地位使土地生产要素性质难以体现，土地配置效率低下。一是土地承担了过多的功能。由于土地承担的社会性质过多，土地所有权的又处于强势地位，从而导致土地无法自由流动，而土地自由流动是土地能否成为生产要求的的重要标志。正因为土地不能流动，土地反过来又束缚在小块的土地上，无法形成规模效益。这样我国的农业就不可能会走出传统农业的范畴。二是土地受到了集体所有权过多的干预。如现存的粮食定购体制（粮食供给压力大，强制性的种植计划，低价格的农产品收购），另外现在许多地方搞农业结构调整，为了追求政绩，大搞行政推动，使得农民选择权、生产决策权，农产品收益权和处分权都不完整。这种不完整的权利当然就不会构成完整的生产要素。三是流动是生产要素的主要特征，而土地占有的村组分割，就进一步固化、凝滞了土地均包经营，土地均包经营，无所谓要素配置。
4、农业制度供给有跌入陷阱的危险，改革无法取得更大的成效。在一个制度体系中，某一个或几个核心制度供给不及时、不完善的，不管安排多少有利于经济增长、城乡居民增加收入的制度都没有任何效果，其表现就是制度供给的边际效率不变或者下降，制度结构效率趋向于一种零和状态。土地制度属于核心制度，其改革的程度影响整体改革的效率和进程。当前由于土地集体所有权处于强势地位，就表明在地权制度的设计和安排上，依然沿着计划经济地权路径还下走，如果不及时进行矫正，可以就会跌入制度供给陷阱。
5、障碍了土地的长期投入和农业的持续发展。因为国家是土地所有者，农民从实质上来讲只是土地的租赁者，土地的这种不稳定性和长期投资收回的不可预期性，就使得土地的生产经营者比较视，缺少长期投入的积极性。而土地的所有者（各级所有者）又没有投入的能力。这就使得土地投入长期不足，这种状态势必影响土地的可持续发展。如果这种情形不能被扭转，可能就会出现马尔萨斯所言：土地边际肥力递减效应发挥作用。
6、减缓了农村和农民的社会化进程。土地所有权的多级代理、占有的村组分割和土地所承担的社会功能，导致土地流转的社区化、农民交流的社区化、就业的社区化、社会保障和人身安全的社区化，使得农民不得不依附于土地、依附于社区。这种社区化的就业、交流和土地流动是与市场经济背道而驰的，与农村化背道而驰，大大减缓了农村和农民社会化的进程。
三、农地集体所有权强势地位难以变更的根源
1、地权改革的目标不清楚和政府对地权改革的暧昧心态。在地权制度改革上，我国政府从一开始就没有一种明确的模式，我们不认同西方的土地私有制度，也不愿回到过去的单一公有公营，而对我们现在的家庭承包经营制也是走一步看一步，并没长期规划，对下一步家庭承包制如何走也没有进行具体、细致的。在制度变迁方向拿不准的前提下，就采取了一种以静制，以时间来换空间，依然沿袭过去曾经取得过巨大制度安排。
2、诱导性制度的固有缺陷。七十年代末的农业制度变迁是一种典型的需求诱致性制度变迁，农民是改革主体。这种制度变迁方式除非是自下而上的暴力革命，否则其推动力受决策者的制约，力量有限，如果遇上比较明智的决策者在不影响主体制度的前提下可以在一定程度上满足农民的制度需求，进行制度的边际调整。但是这种边际调整一旦超过了决策者的容忍极限或者损害到主体制度，则不可能成功。我国的土地制度变迁是一种非暴力的需求诱致性制度变迁，其性质就决定了制度变迁的结果，即土地制度变迁在解决农民对土地的使用需求后，制度就在一定的程度上中止了变迁，这就使土地制度变迁进入了体制锁定状态。另一方面，由于农民是制度变迁的主体，一旦基本的要求或者说变革的初衷得以满足后，农民就会从改革的主体地位上退下来，如果这时国家不主动进行强制性制度安排，制度也就会沿着原有的路径前进，甚至会进入锁定状态。这种现象在土地制度变迁中比较明显的体现出来了，农民在土地使用权解决、生存解决后，创新的动力就趋减，也就是我国所经常说的农民有一种“小富即安”的惰性。而这时国家对土地制度的安排也没有跳出原有的制度框架，而只是进行了一些小修小补的调整。因此，我国土地制度变迁的“路径依赖”特征与制度变迁的性质有很大的关系。
3、乡村利益集团对土地制度的维护与坚持。按照新制度经济学的观点，初始的制度选择会强化现存制度的刺激和惯性，因为沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，总比另辟蹊径要来得方便一些。路径依赖形成的深层次原因，首先是利益因素。一种制度形成之后，会形成某种与现存体制共存共荣的组织和利益集团，或者说他们对这种制度有着强烈的需求。他们总是努力去维持和强化现有制度，使安没着既定轨道持续下去。“初始制度集合的报酬递增特征为生产活动提供了负激励，它在现有制约下创造了一些组织和强有力的利益集团，他们以自己的利益来影响实体。”这主要有两个方面，一是初始制度安排，即乡村两级都是以土地所有权而存在的现实，使乡村两级成为初始制度安排的受效力集团，而且具体到乡村每一个干部都从既存的土地制度安排中有所利益。因此，乡镇政府及其延伸组织，甚至每一名干部都希望这种制度能够沿袭下去，反对有损于自己的各种制度安排。二是国家本身也是这种制度存在的受益者，正因为有这种土地制度的安排，才会有农村的稳定，才会保证“以农哺工”的政策尽可能的实现，才不会有较大的就业压力和社会保障支出，等等。因此，国家也具有暂时稳定土地制度的考虑，而这种“暂时稳定”，就导致了“路径依赖”和体制锁定。
4、地权公有性质的意识形态刚性。按照新制度经济学的观点, 价值信念、风俗习惯以及意识形态等统称为非正式制度安排，也是造成路径依赖的重要因素。正如诺斯所说：“非正规约束在制度的渐进的演进方式中起重要作用，因此是路径依赖的来源。一种无效的制度安排之所以得以维持,原因在于:统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、利益集团冲突以及社会知识的局限。我国土地制度创新，这五个方面的因素都在起作用。一是政府对社会稳定与政治稳定的偏好，过多的赋与土地就业、生存和社会保障功能，因此，导致土地经营制度、土地产权制度以社会和政治稳定为主要目的，而不是以经济效率为主要目的，这就违背了市场经济，扭曲了土地的内在经济规律。二是政府的有限理性及官僚科层。由于计划经济在积累社会财富、搞建设、对农民进行有效管理等方面的优势和过去的成效，加之对市场经济的疑惑和经验不足，官僚科层政治内含的信息不对称与行政指令偏好条件下，政府对土地所有权制度具有强烈的依赖性，而社会科学知识的局限又强化了这种“路径依赖”与“体制锁定”。三是传统体制长期运行所造就的既得利益集团，为了分享垄断权利与垄断租金，必然维护已有的制度安排。这种既得利益集团的存在，加大了制度变迁的成本。所有这些对土地制度创新的有效性提出的怀疑，构成了对土地制度创新的意识形态刚性。四是计划经济和公有制的惯性影响。七十年代改革时，是公有制和计划经济强调比较厉害的时期，在这个时候选择和设计土地制度在很大程度上受到了初始制度的影响。而且这种选择在以后制度的变迁时，会不时感受到公有制和计划经济的惯性作用，从而阻碍土地制度创新，如在所有权的和承包权强度的搏弈上就一直强化所有权的地位。
5、政府对地权改革的暧昧态度。从政府的心态上来看，因为下一步地权改革，任务艰巨，压力大，牵涉到的利益群体多。作为一个求稳就是政绩和追求本届收益最大化的政府来说，求稳不失为一条可行之路。因此就尽量把改革向后压，成本向后转移，矛盾向后积累。从而求得本届政府稳定最大化，而不是社会综合效率最大化。因此，可以预见除非当前地权制度运行不下去，政府不会主动去调整。这是二十多年集体所有权长期处于强势位置的根本原因。
虽然弱化所有权有过多的障碍，但是所有权弱化的趋势是不可避免的。一是弱化农地所有权是强化承包权，突出搞活使用权的要求。市场越发达，使用权的作用越突出，所有权相对淡化。二是弱化所有权，是强化承包权的要求，这就为承包权物权化和财产化提供了条件，而承包权的物权化才使土地有可能成为真正意义上的生产要素。三是弱化所有权也是减少土地行政和社会约束的内在要求。四是弱化农地所有权是彻底变革计划经济体制，进一步推进农业市场化进程的要求。五是弱化农地所有权是撤销乡镇政府的要求。弱化所有权是解决土地投入长期不足，农业持续的需要。
四、弱化农地集体所有权的思考
弱化所有权不是取消所有权，而是弱化集体所有权在地权结构中的强势地位，弱化土地的各种社会功能，弱化所有权经济收益，突出承包权的财产性质，突出使用权搞活，突出土地的生产要素性质，这种改革方向也符合国家要求稳定承包权，搞活使用权的要求。
1、实施强制性制度变迁，突破土地公有的意识形态刚性。要弱化农地集体所有权承担很大的压力，会遇到各种各样的阻力，特别是现在仍然有很多人把土地是否公有看成是不是社会主义，是不是公有的标志，必须做好这些人的说服工作。另外土地制度作为农业制度体系的核心制度，光依靠需求诱性制度变迁无法解决，必须由政府做为改革主体。因此，当前必须调整制度变迁方式，从诱导性制度向强制性制度变迁方式转变，进行主动安排。
2、制定土地财产法，明确承包土地是农民的个人财产，神圣不可侵范。个人财产权的法制化与延续性是西方国家繁荣昌盛的根本原因。在这样一个不太重视产权，没有维护产权习惯的国家中，只有确立土地财产权的依据，才能保证农业资本的扩张和积累，才能获得农村社会发展的永久动力。因此，制定《土地财产法》，或在宪法中明确集体所有土地的农民承包使用权和承包权是一种财产权势在必然。农民所拥有的集体所有的承包使用权是农民以合同契约形式取得的一种财产权，在合同有效期内为农民所占有、经营、使用，其产品为农民所支配，在规定的使用期限内可以继承、再租赁、赠予、拍卖、抵押、入股。使农民的土地财产权在长度、广度、独立性和确定性上保障，使承包权具有“准私有化”性质，神圣不可侵范。
提高农地收益分配制度化程度。当前农民的负担畸高，与土地生产经营收益的制度化程度低有很大的关系。最初的土地制度安排只有统筹提留制度化，但是还有许多方面没有制度，这就给各级政府寻租提供了空间。因此，在土地承包权物权化的同时，必须同时将土地的收益分配制度化，使土地承包权的物权化的好处真正落实
3、逐步推动家庭承包经营制向家庭永包制过渡，规范土地经营模式，减少土地定期调整的社会成本和土地所有权代理人的寻租机会。所谓农村土地家庭永包制是在家庭承包经营制的基础上，无限期延长承包权的承包期限，即将土地永久的承包给农户，国家对农户提出一定的责任要求，简单地讲也就是以农户为基本单位将土地进行“永包”，同时农户负有一定的社会责任。家庭永包制是在家庭承包责任制的基础上，进一步延长土地承包权的期限，扩展土地承包权的，强化承包权的财产权利和分配权的一种土地承包权的长期化经营模式。家庭永包制符合物权法的产权二重分离的原则，有利于土地承包权真正实现物权化。土地终极所有权属于乡村集体，使用权永久承包给农户，强化了土地使用权，淡化土地所有权，符合地权多元化的发展趋势。家庭永包制就在土地所有权与承包权之间产生了类似公司法规定的法人财产权，农户永包的土地就与公司的法人财产相当，既调动了农户的对土地保值增值的积极性，又便于所有权主体对承包权进行调控。同时家庭永包制创造了农户之间的市场机制，解决了土地使用权流转的障碍。如果说我国最初在农村实行家庭联产承包责任制是农民“内生”要求的结果。家庭永包制也是由于农业市场化过程中存在土地所有权交易障碍（因为我国规定所有权为国家所有，不允许买卖）和农民对承包土地的预期不足，而又农业市场经济体制和土地生产要素性质的关键问题，才内生出了对家庭承包责任制长期化的要求。可见，家庭永包制是农民对体制创新的“内生”需求。是我们顺应市场经济的明智选择。
4、所有权逐步由集体所有向国家所有转变，实现经济收益“虚拟化“。在承包权由定期变成永久后，所有权应适应这一变化，由集体所有变为国家所有，集体可以作为国家土地管理的代理人。因为如果在土地永久化后，土地还由国家所有，土地就无法进行社会化配置，跨区域流动还存在许多障碍。从实际上看，当前土地的终极所有权在国家所有，集体所有权的体现就是经济实现形式即收取提留和鉴定承包合约，集体没有最终处置权，所以集体也只是名义上的所有者，或者说所有权的代理人，真正的所有者仍然是国家。当土地承包权长期化以后，集体也不需要鉴定合约了，其所有权主体地位更加名不符实了，不名正言顺如回归土地代理人的位置，又符合地权的发展趋势，而且还有利于土地管理和土地生产要素在社会范围内发生作用，可以更加有利于保护农民的承包权。当然所有权国有化只能逐步进行，不可以一步到位。在所有权国有化后，所有权的经济实现，尽可能的“虚拟化”，即少收所有权的收益，以抵销农业因恩格尔定律和边际消费倾向递减所引致的农业产业的萎缩效应。
5、建立土地保障的替代机制，逐步恢复土地生产要素性质。要积极而稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。途径是先通过建立“承包地 个人帐户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的保障功能逐步退出，即将“承包地 个人帐户”的双重保障体制向单纯的“个人帐户”式的社会保障制度转化，还土地以正常的生产要素性质，尽可能的发挥土地的经济功能。
土地恢复生产要素性质后，国家要求土地所承担的保证粮食供给和国家经济安全的社会功能要通过财政的形式给予粮农适当的补贴，不能再利用土地所有者的特权，强迫农民无偿承担，或者通过产业政策加以引导。
6、改革农村行政管理体制，强县撤乡并村。为了使行政管理制度与市场经济的要求相适应，又必要对农村行政管理制度进行大刀阔斧的改革，撤销乡级政府，加强县级对农村的管理，强化县级政府对农村经济管理职能和责任。将乡级政府改为县级政府的派出机构，设立乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持）由县财政统一纳入预算。将乡镇及其站所承担的社会职能交给社会中介组织，或者把相关站所直接改为社会中介组织或者行业协会。 乡镇机关年轻的、素质比较高的充实到工商、税务、公安的部门，以强化行政执法。建立以县为主的农民协会、行业协会和专业协会，满足农民、农业市场化的需要，提高农民的组织化程度，提高农民与政府、集团和垄断行业的对话能力。村里要办的事，由村民民主决策，报县级有关部门备案或者争取县里的财政支持。
在撤乡的同时，也要有组织、有步骤的并村。因为乡镇政府撤销以后，村自治组织的职能也就简化了，只是一种单纯的协调和集体土地的管理职能，把一些相邻条件相当的小村适当合并，这有助于减少村级事务的管理成本，减少土地承载的负担，扩大农村社会化进程。当然这种合并要求农民自愿，政府只能适当引导。并村要求坚持权利和义务对等的原则处理好债权债务关系，处理好收益和成本关系。
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1、 不对等契约与地权改革，《国家行政学院学报》2001年第1期；
2、 农业制度变迁路径依赖的特征及创新选择，《经济理论与经济管理》2001年第3期，
3、 1986年和1998年颁布的《土地管理法》；
4、 1987年施行的《民法通则》；
5、 1993年颁布的《农业法》
6、 1995年颁布《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》。
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