论税收的可持续发展

论税收的可持续发展

1994年税制改革以来，我国工商税收收入平均每年增收1000多亿元。税收收入的大幅度增长，与各级税务机关大力加强税收管理密不可分，但从根本来说，还是与我国速度较快、税收增长与国内生产总值的增长关系日趋稳定和同步有关。据统计，税收收入与国内生产总值的弹性系数由“七五”时期的0.56上升到“八五”时期的0.69，“九五”时期平均弹性系数为1.59.2000年由于国内经济增长直接带来的税收增长约占税收总增收额的45.9％。，我国经济在经历了20年高速增长后，增长速度已明显放慢，进入稳定发展时期。税收增长速度也呈逐年递减态势。税源不足与税收高增长的压力是当前税收工作面临的一大难题。要保持税收的持续稳定增长，必须实行税收可持续发展战略，根据“广税基、低税负、严管理、重处罚、高奖励”的原则，设计新的税制模式，实现由“重税轻管”向“轻税重管”模式的转换。　　一、税收可持续发展的经济内涵　　税收可持续发展从经济内涵来说，是指建立在经济速度增长和经济质量提高基础上的税收收入的持续均衡增长。它能尽可能地满足以国家为主体的财力分配的需要，又不至于损坏未来需要，从而使整个税收运行有利于经济、、的可持续发展。主要包括：（1）税收体系的运行建立在长期、稳固、健康、平衡的经济发展基础上。（2）税收政策的职能作用与每个特定经济时期的现实需要相适应。（3）税收制度成为促进经济、政治、社会可持续发展的机制之一。　　从外延来说，可持续税收要求：（1）整个国家税收体系健全，有稳定的税收来源，可取得稳定可靠的税收收入。（2）国民经济实现可持续发展，包括经济的数量增长和质量提高两个方面，这是税收可持续增长的源泉。（3）国家税收制度较为完善，有规范、的政策规定，能有效地保障收入，这是税收可持续增长的基本要求。（4）税收征管体制较为科学，能做到责权利高度统一，征收效率较高，这是税收可持续发展的保证。实现税收可持续发展要求税收体系自身的健全、税收运转的有序、有效及其良性循环。从经济学角度讲，在税率水平不变的条件下，GDP的增长必然引起税收增长，二者之间的关系即税收弹性反映了税收对经济变化的灵敏程度。在一国财政收入主要依赖税收的情况下，为保证财政收入的正常增长，税制应当具有较好的弹性。但是，税收的弹性并不是越高越好，如果弹性过高，在经济发展水平较低、税基薄弱的情况下，有可能会损及税本，阻碍经济的发展。如果目前税收政策和税收计划任务将导致非正规经济的持续增长和正规经济的持续下降，则表明此时的税收政策是不可持续的。　　税收的持续增长必须有丰裕的税源支撑，不同的税收增长来自不同的税源形态。税收增长中，由国民经济发展带来的增长称为经济型增长；由财税政策调整带来的增长称为政策型增长；由加强税收征管带来的增长称为管理型增长。与此相适应，税源也分为潜在税源（即一定经济发展状况下税源蕴涵的最大量）、可收税源（即按现行政策规定可以征收入库的税源）和入库税源（即实实在在的税收增长）。其中，潜在税源是税收增长的基础和前提，是税源和名义税源，它与经济发展息息相关；可收税源是政策税源和应收税源，是税收增长的直接前提，它与税制优化、税基拓宽和课税深度密不可分；入库税源是可收税源减去因征管和外部环境制约等因素而导致的滞漏部分后的税源，它直接受税收征管力度和水平的制约。税源状况既不能只看到潜在税源，也不能只看到入库税源；既不能夸大税源拥有量，也不应放弃挖掘税源潜力。税源研究的重点应当是可收税源，其根本出路则在于优化税制、拓宽税基、拓展税源。　　二、非可持续税收的弊端　　经济发展与税收增长之间的关系在实践中突出表现为依法治税与税收计划任务之间的关系。在计划符合实际的情况下，完成税收计划与依法治税是一致的。但由于需要与可能、主观与客观、宏观与微观之间存在矛盾，税收计划往往不是以经济增长为依据，而是根据财政支出的需要定任务，形成税收任务年年加码，高位运行。近年来，由于税收计划制定、分配不尽科学、合理，税收计划和实际税源不符，特别是税收计划在执行过程中指令性过强，行政行为过重，诱发了涉税执法秩序的混乱。税务机关组织收入工作苦乐不均，对纳税人的执法松紧不一。有的地方在完成任务后有税不收，有的地方已应收尽收却还完成不了税收计划任务，两者都不能真实地反映一定时期的经济实现所提供的税收。一些地方为了完成计划，实现收支平衡，搞提前征缴税款和无税空转虚假入库，破坏了公平税负的原则，使税收征管秩序发生混乱，在长远和根本上对经济发展是十分有害的。　　三、西方国家有关税收可持续发展的理论及其借鉴　　一国课税水平通常可用税收收入占GDP的比率来衡量。达一比率的直接决定因素有三：一是政府支出的需要；二是非税收资金来源（包括举债和货币创造）的可利用性和意愿；三是该国的税收能力，取决于人们的支付能力和政府的征收能力。　　西方经济学历来认为，税收是有极限的，包括税收的极限和制度极限。　　关于税收的自然极限，拉弗曲线一般被认为是社会制度既定情况下税收极限的典型理论。它告诉人们，税率提高过大不一定能增加税收收入，反而有可能减少税收收入，因为个人和减少了劳动和资本的投入，并可能转入“地下经济”。在私人部门中，当政府强加给个人和企业的负担过重时，他们就会逃离正规经济，转入不征税的非正规经济，国家的税基将缩小。如果国家管制和征税所适用的范围越来越萎缩，那么政府提高管制和征税的强度无异于杀鸡取卵。　　关于税收的制度极限，一是直接的制度限制。指强加于纳税人的税收负担可以通过对税收收入占GDP比率设置制度限制而直接予以约束。美国就作出种种努力制定一些规章制度，限制地方政府的税收收入超过某一限度，或限制他们征收某一税种。二是间接的制度限制。体现在税基或税率的制度限制和税收优惠政策或税法漏洞的制度限制两个方面，包括限定税基和禁止使用累退税率等。　　笔者认为，税收管制是政府活动的重要组成部分，特别是税收和公共支出接近极限的情况下，管制会越来越重要。但是，管制确实存在极限，如果超出这一极限，政府就缺少了理性。所以，建立税收可持续机制，促使税收体系自身的健全和税收运转的有序、有效及其良性循环是非常必要的。　　四、税收可持续发展的对策　　（一）坚持依法治税的原则　　依法治税是由税收本质决定的，也是建立主义市场体制的一个重要方面。依法治税的首要任务是在保证税收计划任务的、合理的前提下，实现税收计划任务的圆满完成，尤其是实现税收可持续发展。这就要求做到该收的税要足额收齐，不该收的税分文不取。否则，就会破坏税法的统一性、严肃性，不利于国家宏观调控，不利于公平竞争环境的形成。进一步优化税收法制环境，必须营造纳税人依法纳税、税务机关依法征税、政府部门依法用税的良好法制环境。要尽快健全以《税收基本法》为代表的税收体系；大力增强全民的纳税意识，对偷逃骗税实行严惩；尽快建立税务警察和税务法庭，严厉打击涉税犯罪行为；加强税收电算化建设，实现兴税；制定法律、法规对政府部门依法用税加以规范和约束。　　（二）坚持贯彻国家产业政策原则　　当前我国产业结构不合理现象较为突出，重复建厂、重复引进投资、设备和盲目扩大生产能力的情况时有发生，造成资源紧张、产品滞销，了国民经济持续协调发展。税收应充分发挥对产业结构的调控功能，达到既符合国家产业政策又能增收和培植后续税源的目的。　　（三）建立经济税源分析预测制度　　税源按GDP的产业、构成项目和所有制性质分类统计，重要税源按分税种的税收来源、税收入库与GDP中各产业、各项目构成相对应。通过经济税源分析，明确各产业、行业经济运行质量和税收贡献率、税源变化和入库情况、税收潜力和征管薄弱环节。　　（四）不能把税收计划任务完成情况作为考核税收工作的唯一指标　　税收计划任务完成情况不应当成为考察和评价税收工作的唯一标准。能否完成税收计划任务，主要取决于经济的发展情况。对税收工作的评价，应该既有量的要求（即税收计划任务完成情况），也有质的要求（即依法治税的力度）。没有质的量是没有意义的。应适当弱化税收计划任务的考核，强化依法治税工作的考核。发挥税收计划预测性、科学性、指导性、调节性作用。要使税收计划任务的考核机制成为推动和促进依法治税的重要因素，使其成为促进税务机关防止和清理欠税、严格审批缓缴、避免变相预征税款以及混库的有效手段。要把依法治税与税收计划管理统一起来。税收计划的制定方式应当改进，尽快建立科学的税收能力估算体系，把税收计划的确定建立在一个地区的税收能力基础之上；运用“税收负担率计划分配法”调整不同地区百元GDP税收能力指标，把不同地区税收计划与税源实际水平的不适应状态调整过来；通过立法明确税收计划的制定权限，并把立法权限集中在中央和省级政府，中央财政和省级财政通过规范、适度、有效的财政转移支付解决在“税权”集中后某些地区可能产生的财政缺口；建立全方位的税收考核体系，包括税收计划、纳税人登记率、正常申报率、稽查税款入库率、滞纳金加收率、欠税缓缴增减率、涉税案件立案率、结案率、处罚率、涉税复议变更撤销率等。用经济相关考核指标考核收入计划，逐步淡化“任务治税”。　　（五）短期内不要求税收的过高增长　　我国正处在结构调整和经济转型的关键时期，一方面经济发展的质量和效益制约着税收的过快增长；另一方面，经济发展又需要税收提供一个宽松的环境。政府不仅要强调增加财政收入的重要作用，还要充分考虑经济的承受能力，充分发挥税收在提供公平、公正、公开的经济运行外部环境上的重要作用。税务机关应当把重点放在依法治税、进一步规范税收执法行为上，坚决防止在基数不实基础上的税收过高增长，避免扭曲国家税收对产业、行业、地区的鼓励和限制政策，着眼于长远，使税收增长建立在更加稳固和可持续发展的基础之上。

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