西部大开发的“切入点“与生态税收体系

西部大开发的“切入点“与生态税收体系

西部生态环境现状　　西部地区具有丰富的资源和广阔的市场，地处长江、黄河、珠江等大江大河的上游地区，是中下游地区的生态屏障、水源涵养地，同时，又是生态敏感地区、脆弱地区，对改善全国生态环境最具力。长期以来，西部地区主要沿用以大量消耗资源为特征的粗放型模式，非但投入和产出效率不尽人意，而且带来了对资源的过度开发与浪费，使工业污染和生态破坏的累积性日益严竣，极大地制约着西部地区的和发展。其主要表现在：　　（一）生物多样性受到严重威胁。西部有世界的重要“物种基因库”，占有国家重点保护的野生动物、珍稀濒危植物极大比重；有我国热带生态系统保持最完整的雨林地带，被列为联合国人与生物圈保护十个地区之一。由于人类活动日益加剧，对生物资源的不合理开发，使西部生物多样性受到严重威胁，许多植物物种资源流失，或处于濒危状态，野生动物的处境较野生植物更恶劣。　　（二）水资源面临水体污染、水资源短缺和洪涝灾害三个严重问题。工业因缺水每年损失高达500亿元；农业受旱涝灾害面积达几亿亩。全国460多个城市，2/3以上的缺水，而整个西部的大中城市都缺水，居民和牲畜饮水困难，大部分湖泊水质污染严重，许多水源地已达不到作为多用水源地的水质要求。据测算，仅地处西部的四川、重庆、湖北两省一市每年直接排入长江的生活污水就高达3.3亿吨，两岸每年新增露天垃圾约2亿吨。　　（三）水土流失严重，生态环境受到严重破坏。，全国水土流失面积360万平方千米，其中西部就占了38%，水土流失的面积占西部国土总面积的30%以上，年流失的表土几十亿吨，湖泊淤积、萎缩。　　（四）大气污染日益突出。西部大气污染主要属于煤烟型污染，以烟尘和二氧化硫的污染危害最大，酸雨出现的频率不断上升。西部地区单位产值工业污染排放量的各项指标均高于全国平均水平的50%以上，高于东部地区的70%以上。1998年西部地区工业废水排放达标率仅为46%，低于全国平均水平15个百分点，低于东部地区21个百分点以上，而工业废气净化处理率也只有66%，低于全国平均水平11个百分点，低于东部地区18个百分点。　　正是基于西部环境现状，为了解决大开发环境承载力的问题，国家才将生态环境承载力的问题，国家才将生态环境保护和建设作为西部大开发的“切入点”和根本，使西部承担起了维护全国生态平衡和可持续发展的重任。　　税收在西部大开发中的作用和我国生态税收现状　　税收应当为国家实施西部大开发战略服务，保护和改善生态环境应当作为西部大开发中税收政策选择的切入点，不仅要立足于控制和治理污染，更要着眼于发展环保业和再生资源业以及提高环保技术。如何运用税收手段调控资源的合理开发、使用，鼓励环保手段调控资源的合理开发、使用，鼓励环保产业和行业的发展，限制污染环境的行为，走可持续发展道路，促进西部大开发的是摆在我们面前的一项非常重要的课题。　　（一）我国现行生态税收政策体系　　长期以来，我国环保措施主要是以收各种费用为主，征税为辅，在资源、环境保护方面采取的措施不少，只有少量的税收措施零散地存在于资源税、消费税、耕地占用税、车船使用税和固定资产投资方向调节税（已停征）的有关规定中，我国没有真正意义上的生态税收。　　1、资源保护方面的税收政策。我国现行税收制度中关于资源保护方面尚未有一个完整的政策体系1984年开征的资源税以及1988年开征的城镇土地使用税都是旨在调节级差收入，而未考虑资源保护；1987年开征的耕地占用税虽然有一些保护性条款，但大多是使用补偿性条款。　　除此3个税种外，现行税制中有关资源保护的，一般体现为对资源综合利用行为的减免税优惠。增值税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、消费税等税种对利用“三级”、“林业”三剩物、“旧货、石油等资源有减免税优惠。　　2、环境保护方面的税收政策。在环境保护方面，我国尚未设置单独的税种，只是在企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、消费税、增值税等相关税种中制定了一些鼓励环保性条款，对利用“三废”，利用自身拥有资源从事种植业、养殖业、业，外国企业提供节约能源和防治环境污染等方面取得的所得有减免税优惠，对烟、酒、鞭炮、焰火、汽油（按含铅与否规定不同税率）等污染环境的产品征收消费税。　　（二）税收调节存在的弊端　　上面的政策我们不难看出，我国现行税制严重滞后于环境和资源保护对税收提出的要求，更不能适应西部大开发的新形势，其弊端主要表现在：　　1、资源税的立法精神没有体现环保要求，资源保护立法导向不明。虽然与环保存在某种关联，但调节起来力不从心，如对乱采滥伐、弃瘦采肥等浪费资源的行为没有惩限条款，因此起不到保护资源的作用。　　2、资源税征收范围窄，仅对产品和盐类资源征税，税率形式选择欠妥，税率高低、级距不合理，收入规模小，税负偏轻，导致调控力度减弱，对资源保护作用发挥不明显。　　3、资源税计税依据不合理，税收优惠面窄幅度小，手段单一，政策扶持微弱。不利于对资源综合利用和环境保护产业（朝阳产业）的发展。　　4、税收优惠政策的着力点选择不当。资源综合利用，治理污染，发展环保产业的主要载体是工业生产企业，所以税收优惠扶持政策应着重体现在这个环节，而现行有些税收政策却本未倒置。　　构建符合国情的生态税收体系　　征收环境保护方面的税收，最早源于巩固经济学家阿瑟庇古（Arithur Pigur）的外部性。他提出了政府可将税收用于调节环境污染行为的思想，因此，这种税也称作“庇古税”。在经济生活中，对于因环境污染而造成的外部负效应，必须由社会通过外部强制力来予以纠正，通常有三种：设定排放标准、征收环境保护税（生态税）和发放可转让排放许可证，其中，征收环境保护税以其简单、易行而被世界各国广泛采用，已成为环境保护最有效和通用的做法。　　无论是从我国国情出发，还是借鉴发达国家保护环境的先进经验，构建适合我国国情的生态税收体系是十分必要的，而在我国实施西部大开发战略的新形势下，显得更为迫切。　　1、有利于将西部地区在资源、劳动力供给及其素质等方面的潜在优势尽快转换为现实的区位竞争优势。　　2、为建立长江、黄河中下游地区对上游地区进行生态环境建设的利益补偿机制提供必要的财务保障。　　3、促进西部地区产业结构调整，防止投资者净高耗能、高污染、技术档次低的产业和项目转移到西部地区。　　4、防止在西部地区进行掠夺性、破坏性开发，使西部大开发演变成“西部大开荒”。　　笔者以为我国生态税收体系的建立应当根据我国税制的现状，在保证国家税制严肃性和收入中性的前提下，分步骤建立和完善我国生态税收体系：　　（一）按照费改税的指导思想，清理环保方面的各种收费，净那些规模大，效果好的收费直接改为税，同时，取消那些规模小、效果差的收费，理顺税费关系，为下一步开征环保税打基础。　　我国在环保方面的收费主要有排污费、技术服务费（包括检测费和环境评价费）等，据统计，1998年“三废”排放收费达49亿元，这些费用的征收，虽然在保护环境方面起到了一定作用，但是，随着我国环境污染日趋严重环境资金缺口增大，现行的大多数收费不适应性也日益明显，主要表现在以下三个方面：（1）征收不具有完全强制性，征收难度大，任意拖欠现象严重；（2）征收项目多而杂，征收效率低；（3）征收的各种费用的使用效率不理想。而现行的排污费，其规模已接近城镇土地使用税（1998年税收收入规模54.21亿元），已初步具有税收强制性、无偿性、固定性的特点，并且，已经纳入财政预算管理，作为环境保护的专项资金。因此，国家可以在保证不增加微观主体负担的前提下（即收入中性）先行将排污费改为排污税，由税务部门征收。待条件成熟后，取消排污税，纳入环境保护税征收，同时，取消不必要收费，切实减轻纳税人负担。　　（二）将生态学原则渗透到税制设计中，改革和完整现行资源税，把西部的经济优势转化为税收优势。　　1、扩大征收范围。我国现行资源税仅对矿产品和盐类资源征税，征收范围过窄，起不到全面保护资源、提高资源利用率的效果。针对我国目前的生态日益恶化，尤其是西部水资源、森林、草原纳入资源税征收范围，同时取消水资源费、矿产资源补偿费等相关费用，待条件成熟后，再逐步扩大范围。　　2、完善计税。1994年税制改革时，资源税沿袭了以应税资源产品销售量为计税依据的计税办法，按销量计税，当产品发生积压时，由于不征资源阁，则可能导致资源浪费。因此，应当以产量为计税依据，以尽可能减少产品积压和损失，提高资源利用率。　　3、统一资源税制，将对土地课征的税种并入资源税。我国现行对土地使用税、耕税占用税、土地增值税三种，由于各税自成体系，相对独立，造成税种多、复杂、征收范围过窄、减免地宽、税率过低的。因此，应将上述三税并入资源税，同时适应扩大征税范围，调整税率、严格减免，统一内外税制，共同促进我国资源的合理利用。　　（三）调整、完善、充实税收优惠政策，全面促进产业结构调整和生态税收体系构建。　　1、国家增值税转型时，应争取将带有环保意识的产业调整、产品更新、设备改造纳入方案，进行前期试点，积累经验。　　2、视高新技术生产的环保产品或有利于环保的产品对环境的正面效应程度，分别给予免税、零税率、低税率优惠。　　3、在企业所得税方面，除对以“三废”为原料生产的产品实现利润给予免税的税收扶持外，还应对污水处理厂、垃圾处理厂（场）的固定资产进行加速折旧。　　（四）按照“谁污染、谁负责”的原则，在试点的基础上开征环境保护税（生态税）。　　1、立法精神。该税应贯彻特定行为税原则，即设置该税就是要对污染环境，破坏生态平衡的特定行为征税。通过物质利益机制纠正纳税人行为，以治理污染，保护生态环境。　　2、纳税人和纳税对象。应本着“谁污染、谁负责”的原则，凡是在我国境内有污染行为且造成一定影响单位和个人，均应是该纳税人；纳税对象应包括：企业在生产经营过程中排放污染物的行为，高耗能、高耗材的行为，污染自然环境（包括城市环境和居住环境）的行为。　　3、计税依据。废气、废水、固体废料、应税包装物和稀有能源等。　　4、税率：该税税率应当采用以超额累进税率为主，辅之以定额税率，以充分发挥超额累进税率在调节污染行为中的自动稳定器的作用。税率的设计，从宏观上讲，税负应以满足政府为消除纳税人所造成的污染与耗用而支付的全部费用，即抵偿其外部成本为最低限量；从微观上讲，税负的确定，就污染物排放行为而言，应高于企业为治理污染采取技术措施的预期边际成本。　　5、征收管理。严格实行专款专用的制度，全部用于环境保护方面的开支，同时注意向西部生态环境建设任务重的地方倾斜，筹集起来的资金可作为国家财政转移资金的组成部分。

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