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试论支持企业自主创新的税收优惠政策
摘要：实行支持企业自主创新的税收优惠政策需要在对现行科技税收优惠政策“整合”的基础上进行“对接”。整合的思路是：突出企业在自主创新中的核心地位，优化科技税收优惠政策的税种结构，实现由以直接优惠为主向以间接优惠为主的模式转变，搭建促进企业自主创新的公平的税收政策平台。推进企业所得税优惠政策以“普惠制”取代“特惠制”，构建以企业研发活动为核心的科技税收优惠政策体系。需要在与现行科技税收优惠政策“对接”的基础上，重点制定出一套完全符合企业自主创新要求的税收优惠政策。关键词：自主创新；科技税收；优惠政策
(一)
当前，我国正在大力提倡建设创新型国家，作为这一战略的体现，要实行支持企业自主创新的税收优惠政策与现行的科技税收优惠政策“对接”。尽管自主创新不等于科技创新，自主创新的税收优惠政策也不等于现行的科技税收优惠政策，但这并不是说现行的科技税收优惠政策中就没有符合企业自主创新要求的政策，因为，自主创新虽然不等于科技创新，但自主创新肯定是科技创新。既然如此，那么现行的科技税收优惠政策中就会有符合企业自主创新要求的政策。但是，现行的科技税收优惠政策还存在着很多问题，需要在全面梳理剖析的基础上进行“整合”。
1．突出企业在自主创新中的核心地位。从表1可以看出，我国科技税收政策的优惠对象涉及到了创新活动的各个主体，其中以企业为对象的优惠政策数量最多、占比最大，因为企业作为科技创新的主体，理应是科技税收政策的重点优惠对象；但是与科研机构、个人等优惠对象相比数量、占比却相差无几，并没有明显体现出企业在科技创新中的核心地位。今后我国应进一步加大对企业科技创新的税收支持力度，充分发挥企业在科技创新中的核心作用。
2．优化科技税收优惠政策的税种结构。从表2可以看出，我国科技税收优惠政策涉及13个税种，其中主要是所得税，流转税方面主要是增值税和营业税，形成了以所得税为主、所得税与增值税、营业税相结合的科技税收优惠政策体系。有人认为，科技税收优惠政策“以所得税为主”与我国的基本税制结构不协调需要调整。我国长期以来实行的是以流转税为主体税种的税制结构模式，这样，“以所得税为主”的科技税收优惠政策的作用力度客观上就受到了这一税制结构模式的制约。为了更好地发挥科技税收优惠政策的作用，有人就设想拟通过税制改革逐步实现由以流转税为主向以所得税为主的税制结构的“转型”。笔者认为，无论是从理论还是从实践方面来看，这一设想都是很难行得通的。因为一个国家的基本税制结构是受这个国家的经济发展水平和经济管理水平所制约的，我国的基本税制结构不可能只是为了适应科技税收优惠政策的作用力度而在短时期内发生这种“转型”的。还有人设想拟通过调整现行科技税收优惠政策的税种结构直接实现由以所得税为主向以增值税为主的“转型”。笔者认为，这一设想也是很难行得通的。现行科技税收优惠政策的税种结构与基本的税制结构之间的不“协调”，就客观性而言这可以说是一种“必然”，没有必要为了二者的协调而对科技税收优惠政策的税种结构进行调整；况且这样一种调整无论是从理论上说还是从实践中看都是缺乏依据的。从理论上说，增值税是一个相对中性的税种，它的功能主要是组织收入，对资源配置的调节能力是很有限的；与之相比，所得税尤其是企业所得税，由于其计税的基础是企业的投资净所得，税率的高低、扣除项目的宽窄、亏损弥补的方法等都影响着企业的税负水平，进而影响着企业的投资方向和经营行为，其调节资源配置的功能是很强的。硬要让增值税这一中性税种担当起资源配置的“重任”而“弱化”所得税的优势功能，这显然是不符合税制优化基本理论要求的。从实践中看，目前世界各国实行的支持企业技术创新的税收优惠政策大多都主要采用所得税尤其是企业所得税这一税种。因此，可以说我国目前这种以所得税为主的科技税收优惠政策的税种结构是应该给予肯定的。
3．逐步实现由以直接优惠为主向以间接优惠为主的模式转变。从表3可以看出，在我国现行的科技税收优惠政策中直接优惠占绝对比重62．83％。问题是：直接优惠虽说具有透明度高、激励性强的特点，但由于受益对象主要是那些已经获得了技术创新收益的企业。因而对于那些正在进行技术创新的企业来说则可能享受不到这一优惠，只能“望惠兴叹”，这种事后优惠对于引导企业事前进行科研开发和技术改进往往作用不大。目前发达国家大多都主要采用间接优惠方式，我国运用的间接优惠方式较少只占34．19％，这对支持、鼓励更多的企业开展技术创新有一定的负面影响。间接优惠有利于形成“政府引导市场、市场引导企业”的有效机制，也有利于体现公平原则。我国应该再多一些采用间接优惠方式，如技术开发基金等，并适当加大诸如加速折旧、投资抵免等的优惠力度，逐步实现由以直接优惠为主向以间接优惠为主的转变。
4．搭建促进企业自主创新的公平的税收政策平台。透过表1、表2，我们应该看到，我国现行的税收制度在促进企业创新方面存在着两个重大缺陷：一是生产型增值税重复征税，使企业不愿更多地购买设备开展技术创新。尤其是高科技企业资本有机构成高、研发活动投入大，但原材料消耗少、增值税进项抵扣相应就少，这样就加重了高科技企业的税收负担。直接影响高科技企业技术创新的积极性。二是企业所得税“两法分立”，对内资企业税负不公。其中的科技税收优惠政策尤为不公，如企业所得税制度的规定是，只对国务院批准的高新技术产业开发区内的高新技术企业减按15％的税率征收所得税，对国务院批准的高新技术产业开发区内新办的高新技术企业自投产年度起免征所得税2年；而外商投资企业和外国企业所得税的制度规定则是，只要是生产性的外商投资企业不论是否为高新技术企业也不论是否在国务院批准的高新技术产业开发区内均可从获利年度起享受“两免三减半”的优惠。可见。内资企业进行研发、生产是在一种不公平的税收环境下进行的，外资企业即使不是高新技术企业其所享受的税收优惠比经过严格认定的高新技术内资企业都多。内、外资企业的科技税收优惠政策显然没有建立在一个平台上。这种对外资企业的“超国民待遇”在加入WTO若干年后仍然享受。无疑会大大减弱对内资企业科技创新的激励作用，长此以往必然会严重阻碍内资企业科技创新的步伐。我国新一轮税制改革已经开始启动，增值税“转型”和企业所得税“两法合并”作为新一轮税制改革的核心内容早已进入到议事日程之中，但由于受多方面因素的影响制约。这两项改革迟迟没能如期进行。
笔者认为，那些影响制约这两项改革的因素如财政减收的压力、助推投资过热的担忧、既得利益的困扰等最终都是能够被有效化解的。现阶段应加快增值税转型改革的进程，应在东北地区试点经验的基础上将消费型增值税政策尽快在全国范围内推开； 考虑到财政的承受能力，一个比较可行的办法是分年度按比例抵扣、逐步过渡到位，并尽可能在全行业内推行。企业所得税“两法合并”也不能再拖延了，要尽快冲破阻力进入立法议程；合并的原则应使内、外资企业所得税分别向中间靠拢，统一实行一个中等偏低的比例税率，可以考虑定在25％左右，对小企业还应制定一个较之更低一些的税率，同时应统一内、外资企业税收优惠政策，凡是对外资企业的优惠也应当使内资企业同样享受，并形成以产业优惠为主、区域优惠为辅的税收优惠政策新格局。
5．推进企业所得税优惠政策以“普惠制”逐步取代“特惠制”。透过现行企业所得税优惠政策规定我们看到的是，以往支持、鼓励企业技术创新的优惠政策大都是以“特惠制”为特征的。这种“特惠制”主要表现在两个方面：一是区域“特惠”。企业所得税优惠政策只对国务院批准的高新技术产业开发区内的企业适用，对大量不在高新技术产业开发区内的企业则无此优惠，这一优惠的一个共同的特点就是以企业的区域身份为基础，企业的区域身份一旦确定很少作相应调整。这种对高新技术开发区内企业的“特惠制”一方面很容易引导企业发生避税行为，一些企业为了享受这种“特惠制”往往不择手段、弄虚作假、想方设法争“头衔”，甚至“假注册”，助长了这些企业的“寻租”行为，一些开发区管理者为追求“政绩”，随意增加入驻企业数目，导致“高新技术产业开发”名不副实，加大了税收征管的难度；另一方面还造成了同一性质的产业因所处区域的不同而税负不同的扭曲，在很大程度上挫伤了身在高新技术产业开发区外的企业、甚至很多也是高新技术企业研究开发新技术的积极性，大大局限和弱化了税收政策手段在促进企业技术创新方面的作用。二是行业“特惠”。现行税收优惠政策主要针对的是软件、集成电路和医药等行业，而对其它高科技行业的优惠政策相对很少，如企业所得税规定对这三个行业的广告费可允许其按销售收入的8％在税前扣除，而其它高科技行业则仍与传统行业一样只能按销售收入的2％扣除。这种对某些高科技行业实行的“特惠制”显然不利于其它高科技行业争相开发新技术的良好局面的形成。整合的思路是，逐步推进“普惠制”以取代“特惠制”。所谓“普惠制”说的是，支持、鼓励企业创新的科技税收优惠政策不应定位在企业的所在区域上，也不应定位在企业的所属行业上，而应定位在企业所从事的项目上，只要企业所从事的项目符合创新要求，不论其是否在高新技术产业开发区，是否是高新技术企业，也不论其所属哪一个行业都可享受统一的科技税收优惠待遇。
6．构建以企业研发活动为核心的科技税收优惠政策体系。科技税收优惠政策的作用在于促进科学技术在各个创新主体之间的流动，促进科学技术的生产、应用和传播，政策的作用点涉及到科学技术流动的各个环节。从表4可以看出，我国现行的科技税收优惠政策主要作用在支持企业创新的生产投入和成果转化应用方面，税收政策主要偏重于对已经形成科技实力的高新技术企业以及已经享有科研成果的技术性收入给予优惠，而对企业创新最需要支持、也是处境最为艰难的研发过程则缺乏有力的税收支持。大部分高科技企业在创业初期基本上都没有利润，享受不到企业所得税减免优惠，待几年后科技创新成果的产业化实现了经济效益、有了利润时，又大都过了优惠期，结果造成一些企业实际上享受不到税收优惠。现今西方国家的科技税收优惠政策大都重点作用在企业创新的研发阶段，形成了以研发为核心的科技税收优惠政策体系。我国也应适时调整科技税收优惠政策结构，逐步加大对企业创新研发活动的支持力度，突出研发优惠在整个科技税收优惠政策体系中的核心地位。
(二)
在与现行的科技税收优惠政策“对接”的基础上。重点是要制定出一套完全符合企业自主创新要求的税收优惠政策。
这可以说是一项十分庞大的社会系统工程，不可能一蹴而就，需要从方方面面进行开发、建设。首先应从基础工程开始，这一基础工程就是制定《支持企业自主创新基本法》，其中在基本法中应明确规定优惠的对象、目标、原则、方式、措施、范围以及审批程序等，以使国家运用税收政策手段支持企业自主创新有法可依。同美国、日本、韩国等一些发达国家相比，我国企业自主创新的能力很弱，相差十分悬殊，当务之急就是要通过法律手段大力支持企业自主创新。然后根据基本法的要求制定支持企业自主创新的税收优惠政策。其基本思路是：在进一步落实国家关于促进企业技术创新、加速科技成果转化以及设备更新等各项税收优惠政策的基础上，积极支持和鼓励企业开发新产品、新工艺和新技术，加大企业研究开发投入的税前扣除等优惠政策的力度，结合企业所得税和企业财务制度改革，鼓励企业建立技术研究开发专项资金制度，允许企业研究开发的仪器设备加速折旧，支持企业购买先进科研仪器和设备等。
同时还应在全面贯彻落实《中小企业促进法》的基础上制定扶持中小企业自主创新的税收优惠政策。同大企业相比，中小企业是承受创新风险能力较弱的企业群体，但也是很富有创新活力的企业群体。因为中小企业内外信息易于沟通、适应市场、用户需求变化能力很强；组织结构简单、管理跨度较小、决策层次少且决策效率高，在强大的外部竞争压力下容易接受创新；同时中小企业没有大企业的规模和垄断优势，它们生存发展最好的途径就是进行技术创新、推出新产品，中小企业创新的内在动力和热情会促使尚停留在大学或科研所的科技成果及时转化为现实的生产力。中小企业是我国国民经济健康发展的重要基础，也是社会稳定的重要保证。1994年税制改革国家在税收政策上给予了中小企业一定的扶持，但是随着中小企业在国民经济和社会发展中地位的不断提升，原有税收优惠政策一方面显露出扶持的力度不够，另一方面在某些方面也显露出不完善，因此，首先需要对扶持中小企业发展的现行税收优惠政策进行调整。例如，增值税小规模纳税人的认定标准。小规模纳税人由于不具备一般纳税人申请购买增值税专用发票的资格，因而也就不能向需要增值税专用发票抵扣的一般纳税人销售货物；如果销售货物也只能在经县(市)国税局批准的情况下由税务所为其代开专用发票。这就使得小规模企业的经营范围在很大程度上受到了限制。因此，应该重新修订小规模纳税人的认定标准：只要企业经营场所固定、财务制度健全、能准确提供会计核算资料就应该被认定为一般纳税人。再如，企业所得税对中小企业实行的低税率。由于实行的是18％和27％的两档税率，尽管是比例税率。但也具有了全额累进的色彩，使得两档税率临界点附近的税负增长过快，引起局部税负不合理，在很大程度上抵消了低税率的优惠作用。应该在“两法合并”税率调整的基础上将现行的三档“全额累进税率”改为三档超额累进税率，这样就不会妨碍中小企业利润在临界点附近的增长及企业规模的扩大。其次就是加大扶持的力度，制定支持、鼓励中小企业自主创新的税收优惠政策。以美国为首的西方发达国家历来都非常重视运用税收政策手段支持、鼓励中小企业创新发展，美国对中小企业一直都实行着一套特殊的科技税收优惠政策，如为鼓励企业进行研究开发允许企业符合条件的研发费用按一定比例抵免税收，对企业实行加速折旧，地方政府对新办的高科技中小企业减免地方税收，对由美国小企业管理局(Small BusinessAdministration)颁发执照专门从事风险投资的民营公司允许其向SBA申请软贷款，这一贷款还可享受特殊税收优惠待遇；法国1983年制定的《技术开发投资税收优惠制度》规定当年R
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