增值税转型试点政策运行效果分析及借鉴

增值税转型试点政策运行效果分析及借鉴

试点政策运行情况　　2004年下半年，我省纳入试点范围的户数7563户，占全省一般纳税人企业总户数的29.17％，占总户数的63.25％。应缴增值税为55.49亿元，占全省增值税收入的23.6%.六大行业发生新增固定资产投资46.16亿元，占当年全省固定资产投资总额的3%，其中：设备投资19.6亿元，仅占全省固定资产投资总额的1.3％。2004年共发生可抵扣的进项税为3.17亿元，其中：当年抵减陈欠增值税0.18亿元，退税1.92亿元，抵退税合计2.1亿元，占固定资产进项税发生额的70％，有1.07亿元留抵到2005年处理。　　2005年上半年，认定八大行业试点户数7587户，其中：新增固定资产户数1067户，占试点总户数的14.06％。新增固定资产（不含税原值）15.1亿元，其中：机器设备投资7.9亿元。新增设备发生进项税1.3亿元，本期退抵税合计1.3亿元，其中抵扣欠税0.23亿元，退税1.08亿元。截止到2005年6月底，全省累计退抵税3.4亿元。其中，抵欠0.4亿元，退税3亿元。　　运行效果　　（一）从受益行业的效果看，体现了税收与的良性互动　　在黑龙江省现有的产业构成中，石油化工业、装备制造业、农产品加工业是全省三大支柱产业，其工业产值占全省工业总产值的70％以上。从2004年下半年开始到2005年上半年，在累计抵退的3.4亿元中，三大产业抵退额为3.1亿元，占全省抵退总额的91.2%.虽然在增量法下抵退税额较少，但从一定程度上缓解了我省骨干产业大规模技术升级所面临的资金压力，促进相关产业进入装备技术全面升级的战略调整阶段，起到了涵养税源作用。　　（二）从投资变化的态势看，有效地验证了增值税的“中性”特征　　由于黑龙江省大中型企业居多，包袱重，民间小额投资少。而且投资项目的引进与开发，投资者主要考虑的是市场因素和投资回收期、预期利润率等关键性，增值税转型所带来的税负减轻并不能对投资起决定作用。如2004年，黑龙江省全固定资产投资完成1515.3亿元，比上年增长22.1％，同比增长速度低于全国平均增长速度3.7个百分点。2005年上半年，全省城镇固定资产投资完成351.1亿元，同比增长20.4％，仍低于全国平均增长率5个百分点。从试点企业看，2003年纳入增值税试点企业的购入可扩大抵扣增值税的固定资产金额为98.4亿元，而2004年企业仅购入固定资产44.1亿元，反而比同期下降了55.2%.可见，增值税所固有的“中性”特征，决定了增值税转型对投资的刺激是有限的，不应高估其对经济的。　　（三）从试点操作层面看，反映出税制运行机制有待进一步完善　　一是政策出台的不确定性，使基层征管一线的税务人员预期准备不足，影响了政策执行效率。纵观近年来增值税的几次改革，税务执法人员的业务辅导与政策出台、政策的操作准备与实施期几乎是同步开展的。基层税务机关在时间紧、任务重的情况下，很难保证质量和效率。基层收到正式政策文件后，往往是边理解、边请示、边执行，造成不同地区的税务机关对同一政策产生不同的执行效果。　　二是税收的宏观调控与微观运行不对称。在试点运行中，基层征管部门反映最多的是手续繁杂、工作量大，以现有征管力量难以达到政策设计的目标要求。如由于行业认定标准复杂、难度大，抵退税的复杂而繁琐，征管人员既要对企业进行增量审核工作，又要对企业购进的可抵扣设备逐一进行现场查核，不仅增加基层征管工作量，使实际工作很难落实到位；也增加纳税人的计税负担，甚至主动放弃抵扣申请。笔者认为，税制改革要充分考虑税收政策执行中的行政成本和纳税人的额外负担，审核环节应尽量简化，分清轻重缓急，以提高行政效率，保证征退税渠道畅通。专业性较强的监督检查工作可借鉴其他国家的经验，委托专业部门进行。　　三是企业日常经营信息未纳入税源统计管理，征管基础数据不完整。在目前税收统计中，主要是对税收任务完成情况及税款提退统计，对税源变化统计仅限于几项重要指标汇总，其他大量的申报资料信息闲置无用。另外，对企业上报资料的真实性不能与其申报的相关数据进行交叉验证，以致测算数据不准。这次增值税扩大抵扣范围试点，虽然备基层征收机关做了大量的工作，但未加分析筛选的企业上报数据存在明显的“水分”，测算数据与实际发生数偏离较大，预计抵退税额远远高于实际抵退数，在一定程度上影响了宏观分析与决策。　　全国推广的几点建议　　（一）关于推广的时机与前期准备问题　　通过对试点运行一年来的分析，由于增量抵扣法存在很多不足，在认定范围和操作程序方面还有待进一步规范，一些深层次的矛盾还没有完全暴露出来，现阶段不宜在全国铺开，试点期确定两年磨合期为宜。从我省试点集中反映的情况看，在全国推广前，应着重做好两项准备工作：　　一是完善、升级征管综合软件。正在运行的征管综合软件，核减欠税只有两种方式，一是完税；二是核销企业欠税的呆死账，缺乏进项税直接抵扣欠税的操作模块。针对此类技术，在试点运行的前期阶段，黑龙江省国税局专门开发了《东北地区扩大增值税抵扣范围企业认定管理信息系统》，该系统采用ACCESS数据库，使用ASP作为编程语言，通过IE浏览器以网页的形式进行各种操作。系统包括企业认定、年度内各月应缴、退税审批、数据查询、系统管理五大功能模块，基本涵盖了对纳入扩大增值税抵扣范围企业实施化管理的全过程，运行一年来效果较好，具有一定的推广价值。　　二是统一要求基层征管机关做好基础数据积累和业务准备。试点在全国铺开前，为了解决好数据测算不准的问题，应事先对企业相关数据进行精确统计。如对行业范围内固定资产投资额的数据进行动态，不能完全按企业上报数作为测算依据。还应对预期从事抵扣审核的专业人员进行前期辅导，使前台人员准确地把握政策和操作要领。同时，也应从制度上限定抵退时限，切实提高办税效率。　　（二）关于试点行业范围问题　　1.规范试点行业标准及范围。考虑到选择的八大行业与现有的税收统计口径不一致。为了解决各地区因数据来源渠道不同而出现数据失真的问题，建议将试点行业范围纳入现有的税收统计体系。如《增值税收入分项目分企业类型收入情况表》中，按企业类型划分制造业、采矿业、电力、燃气及水的生产和供应业、批发零售业、其他行业5个大类，制造业大类内又划分20个小项。试点期间，将行业范围归并到上述类型之后，可以利用现有的税收统计资料分析运行效果，便于数据间的历史可比，这样试点在全国铺开后，便于规范操作，减少基层国税机关的认定工作量。　　2.适当扩大试点行业范围。近年来随着的，电力、煤炭行业发展相对滞后，越来越成为制约经济快速发展的瓶颈，同时，电力、煤炭行业税负偏高，加之改造任务重，历史包袱重，更需进一步支持和发展。因此，根据我国产业发展战略，在现有税收分企业类型统计的框架内，应将这两个行业纳入试点范围。　　3.对有条件的试点地区，可以尝试全行业抵扣。对地方财力允许的地区，应选择产业比较单一的城市实行全行业抵扣，既不全局，又可以为全国推广提供成型的经验。经过调查，笔者认为在以石油采掘业为主的大庆市实行全行业试点比较可行。经初步统计，2004年大庆市纳入增值税抵扣范围的六大行业机器设备投资为12亿元，可抵扣进项税2亿元，而大庆油田（含管理局）机器设备投资高达26亿元，可以抵扣进项税4.4亿元，依照《油气田企业增值税暂行管理办法》（财税字[2000]32号）关于“提供生产性劳务，可凭劳务提供方开据的增值税专用发票注明的增值税额予以抵扣”的规定，可以抵扣进项税2.2亿元。因此，如果大庆市所有企业实行新购进机器设备允许抵扣增值税进项税额，全市可以抵扣进项税4亿元，仅占大庆市2004年全年增值税收入的2％，其中：影响中央级收入3亿元，影响地方收入1亿元，所以大庆市全面实施扩大增值税抵扣范围政策不会对当地财政有较大的影响。而且通过大庆市全面的推行，可以为区域性增值税转型提供较好的经验，为全面推行扩大增值税抵扣范围试点面，直至全国推开提供借鉴与。　　（三）关于抵扣问题　　1.增量法虽然保证了财政收入的稳定，但对经济运行的副作用十分明显：一是受益企业范围小。二季度，我省扩大增值税抵扣范围试点企业累计应缴增值税额24.7亿元，上年同期累计应缴增值税额26.5亿元，减少1.8亿元，总体上看没有增量；试点企业总户数为7587户，其中有增量企业的户数仅为1102户企业，占试点总户数的14.52％；既有增量又有固定资产进项税发生额的企业588户，占试点企业总户数的7.8％，增量额仅为O.44亿元。　　二是加重了部分企业的负担。增量抵扣法下，相当一部分企业尤其是国有老企业，因无增量或增量不足而形成大量的留抵待扣税额。但固定资产折旧少计后，直接体现在当期企业所得税的增加。这不但使无增量或增量小的企业不能享受到新型增值税试点的实惠，反而增加了企业负担。　　2.实行增量法向全额抵扣法过渡，地方财力完全可以承受。据统计，全省2005年上半年实现国内增值税193亿元，实现税收增量14亿元，上半年抵扣1.3亿元，占增量的9.3％，占全省上半年地方财政收入总额的0.77%.据专家预测，在全额抵扣法下，东北三省2005年可抵扣15亿元，这一规模均在三省地方财力允许的范围内。　　3.由审核退税方式向企业自主核算、自行抵扣方式转变。对试点行业实行全额抵扣以后，允许企业在取得固定资产进项税认定的当期直接抵扣销项税额。这样不但可以提高资金运行效率，也简化了办事手续。当增值税转型在全国推开时，实行固定资产进项税额直接抵扣办法。　　（四）关于退税资金的保证问题　　由于我国各地区经济发展不平衡，试点在全国推行后，对市、县、乡、镇的财力产生影响。一些地区因税源单一、财力有限，可能会产生退税不及时、不到位的问题。为此，可借鉴黑龙江省的做法，由省国税局与省财政厅和国库联合发文，退税资金先统一由省级财政垫付，然后定期进行分级清算，确保基层退税工作顺利展开。

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