税收征管改革中几个问题的探讨

税收征管改革中几个问题的探讨

　一、税收任务的落实　　完成税收收入任务是各级税务机关的中心工作，也是衡量税务机关工作实绩的重要标志。在新的税收征管模式下，如何、合理地分配落实税收收入任务，对保障税收收入任务的完成起着关键作用。　　新的税收征管改革前，各基层税务所（分局）集征、管、查于一体，征管改革后，基层税务机关的机构、职责、权力重新进行了调整和分配，实行了专业化分工，税收任务到底如何落实，这是基层税务机关普遍关心的问题。对这个问题，在实际工作中主要有以下几种意见：第一种意见认为，征管分局（所）承担着本地区的税款征收任务，税收任务当然要由征管分局（所）来完成；第二种意见认为，现在征管分局（所）虽然承担着税款征收任务，但职权明显小了，检查权也没有了，部分地区连税务检查证也不发了，征管分局（所）只能做到申报多少征收多少，收人任务完成好坏，已无能为力；第三种意见认为三税收任务落实到稽查更有利，因为稽查分局可以通过各行业、各纳税人的纳税情况，有重点地加强稽查，来保证税收任务的完成；第四种意见认为，稽查分局是对纳税人的纳税情况进行稽查，对违法行为进行处罚，查补税款的多少根本无法保证税收任务的完成。　　笔者认为，要解决这个问题，应根据职权与义务对等的原则，建立对征管分局（所）、稽查分局的税收任务考核体系，结合本地区实际情况，制订考核指标，落实考核任务。　　（一）征管分局（所）主要职责是负责辖区内全部纳税人的税收征管工作，征管分局（所）应承担主要的税收任务　　征管分局（所）一方面要通过贯彻落实国家税收法规接受纳税人自觉申报来组织税收收入；另一方面要通过掌握纳税人税务登记、纳税申报、发票领购等税收信息制订具体的税收征管办法、措施，不断加强征管，增加税收收入，这是完成收入的主要途径。　　（二）征管分局（所）拥有一定的稽核权并以此来提高纳税申报的质量，确保税收任务的完咸　　在新的税收征管模式下，从税务机关内部看，因税务人员都按环节分工，造成了纳税人“自行申报”与税务机关“重点稽查”两个环节之间的断档问题；从税务机关外部看，由于各地税法普及程度不平衡和纳税人纳税观念不强造成申报不实的问题比较严重，征管分局除抓好提高纳税申报率，做到纳税人申报多少征收多少外，不应停留在办税服务厅中“守株待兔”，或对申报资料在办公室内就表审表、就表征收，还需要通过实地稽核纳税人的纳税申报质量，提高申报准确率，这也是征管分局（所）长期的、艰巨的任务。要通过税务登记管理、发票稽核、申报是否足额等实地稽核工作，提高纳税人自觉申报纳税的观念，解决纳税人及时足额申报纳税问题，税务机关才能做到应收尽收，而在这个过程中，征管分局（所）也在行使并且应该行使稽核检查的职能。　　（三）稽查分局的工作职责决定着其不能承担主要的税收任务　　税务检查权虽然是税收征管中主要的行政权力，但应该看到，税务检查最终只能对违法行为进行处罚，而且从现阶段看，由于受到稽查信息、稽查手段、稽查技巧等各种因素的制约，稽查面还比较小，查补税款占税收任务的比重也较低，如浙江省绍兴市国家税务局1998年1月一9月共检查户数670户，占总纳税企业户数15％，查补税款2752万元，占同期税收任务的6.l％。由此可以看出，稽查分局不能承担主要或全部税收任务。只有通过税收检查解剖麻雀，发现问题，及时改进完善征管办法，才能有效地防止税款流失。　　（四）稽查分局应承担一定的税收任务，但比例应定在10％一20％之间，而且要加强对查补率和检查面的考核　　税务检查虽然仅对违法案件进行查处并依法处罚，但如果不讲查补税款，这样的稽查只能是空洞的稽查，是没有力度的稽查。要稽查就必须对违法行为进行严厉处罚，这样才能处罚一户、一片，促使纳税人依法纳税。因此查补税款是体现和反映稽查工作力度的主要指标；另一方面，在稽查中要防止纳税大户争着查、小户不想查的现象。要拓宽稽查面，避免和减少重复检查，不但国有企业要查，集体、私营企业和个体户都要查，每年还要安排一定时间和力量，根据税收收人分析情况，有针对性地组织对纳税申报异常户、不申报户、漏管户进行检查，制订稽查面和查补率考核指标，全面、正确地反映稽查情况，促进税收征管工作。　　二、办税服务厅的设置问题　　征管改革后把征管和稽查从上到下彻底分离，这是一次大的变革。为体现重点稽查，从国家税务总局到省一级国家税务局、地方税务局对稽查分局内设机构模式都有明确的规定，这对加强稽查组织建设具有重要的作用。但对征管机构设置省局没有明确统一的规定。根据建设集纳税人纳税申报与税务机关发证、征收税款、发售发票、税务管理、税法咨询等各种功能于一体的办税服务厅的要求，各级税务机关都按照这个原则规定，建立了办税服务厅，实现了柜台式办公，实现了基层税务机关从管理型向服务型的根本转变。征管机构和办税服务厅的建立，在实践中主要有以下几种形式：第一种是市、县级税务局下设一个征收分局即办税服务厅，其主要职能是负责辖区所有纳税人税款的征收工作，同时办理税务登记、发售发票、税法咨询等业务，但对纳税人的管理职能在市、县级税务机关。这种类型的优点是职责明确、功能简明，其缺点是不利于调动基层的积极性，容易造成征收与管理的脱节。第二种是市、县级税务局设立征管分局，征管分局内部一般设有综合业务科（组）、发票管理科（组）、税务登记科（组）、征收科（组）、稽核科（组）、个体科（组）等职能部门，并建立办税服务厅，各职能科（组）都在办税服务厅设有专门窗口，派驻专业人员，实行柜台式服务。这种类型的优点是征管分局功能齐全，专业化分工明确，有利于调动征管分局的积极性，缺点是办税服务厅涉及科（组）过多，难以协调统一。第三种是市、县级税务局设立征管分局，征管分局除设立综合业务科（组）、稽核科（组）、个体科（组）等业务职能科（组）外，再设立一个办税服务厅，全面负责办理各种涉税事宜。　　从近几年税收征管改革的情况看，存在的问题主要有：（l）取消专管员“管户”制度后，片面理解按事管理的原则，过多地实行“派工制”，使工作缺乏连续性，干部缺乏责任感；（2）办税服务厅内各个窗口由职能科（组）分别管理，工作业务上难以统一协调；（3）科（组）之间工作职责重叠交叉，关系不顺；（4）各职能科（组）都在办税服务厅设立窗口，干部思想缺乏稳定性。浙江省绍兴市国家税务局征管分局在征管改革之初采取第二种类型，经过近一年时间的运行，针对暴露出来的问题，及时采取措施，进行完善和改进，演变成第三种类型。　　一是撤消征收科、税务登记科、发票管理科，设立办税服务厅，把原来的办税服务厅从场所转变成为机构，从多头领导改变为一个领导，在业务和行政上均进行统一管理协调。　　二是按照职能和任务，从便于管理、有利于工作出发，重新明确职责范围，理顺关系，加强联系，避免工作上重叠交叉和出现真空的现象。　　三是完善按事管理制度，把每一项工作职责都落实到人。按事管理就是（相对原征管模式中对纳税人各种涉税事宜都由一个干部包干管理到底的制度而言）把涉及到纳税人的各项涉税事宜由几个干部来实施管理。这不仅是征管改革的需要，也是加强行风建设的需要。但不能片面地把按事管理等同于“派工制”，要使管理工作规范、有序地开展，就要把每一项职责按事管理分解落实到人，保持工作的连续性和有效性。　　四是为纳税人创造良好的纳税环境。办税服务厅承担着本辖区全部纳税事项的办理工作，涉及面广，任务重，各种职能科（组）要协助配合办税服务厅开展工作。在征期，分局长轮流值班，受理纳税人的投诉，协调重要事项，为纳税人方便、快捷办理纳税事项创造良好的条件。　　三、机软件开发　　征管改革依托于计算机，这是的必然趋势。而现阶段计算机开发应用还停留在各市、县级税务机关自行开发的起步阶段。当前在计算机开发应用中应注意以下几个问题：（1）缺乏统一性。由于各地征管基础和原先计算机应用程度不一，使得改革后计算机开发应用软件难以统一。（2）在软件开发应用维护上相互脱节。软件的开发管理由计算机信息中心即计财部门负责，而实际应用主要由征管分局负责，使得软件很难满足征管工作的需求。（3）缺乏长远发展规划。虽然计算机在税收征管上应用至今已有10多年时间，但应用的广度和深度还仅能勉强满足现状，开发相对滞后，有些功能头疼医头，脚疼医脚，缺什么补什么，缺乏长远的发展规划，也缺乏实施规划的计算机开发科研组织。（4）缺乏既懂计算机业务又懂税收征管业务的高级专业人才。在计算机开发应用管理上，往往是懂计算机业务的不熟悉具体税收征管业务，而懂税收征管业务的又不熟悉计算机业务。为了实现征管改革以计算机网络为依托的目标，笔者认为应采取以下措施：　　（一）制定本系统计算机开发应用发展规划　　各单位要根据上级税务机关的要求，结合本地实际情况调查，制定近期和远期相结合的计算机开发应用发展规划，明确目标和课题，成立科研攻关小组，解决计算机开发应用中的疑难问题。　　（二）规范统一计算机软件的基本功能和各种数据库格式结构及兼容工作　　从近期看，要做好计算机从局域网发展成为广域网的前期准备工作，从统一计算机应用软件的基本功能和各种数据库格式结构着手，使征管软件符合省一级税务局的规范和要求，为建成全省征管信息的兼容和共享网络系统打好基础。　　（三）实行软件分级管理制度　　在征管软件符合省一级税务局统一要求的前提下，各市、县级税务机关要在信息中心的指导下由主要使用单位实行二次开发，减少管理层次，明确职责，理顺关系，使征管软件更好地为实践服务，有利于促进税收征管工作。　　（四）进一步拓宽计算机的应用领域　　一方面，各市、县级国税机关要积极与工商行政管理部几银行、地税等部门联网，扩大信息量；另一方面，要充分利用纳税登记、申报（发票领购信息，进一步拓宽应用领域，提高信息的利用效率。　　（五）培养和造就一批高级专业人才　　，税务系统中计算机人才还比较缺乏，一方面要积极引进大专学历以上的计算机专业人才，充实到税收第一线去熟悉业务，为今后开发软件积累实践经验；另一方面要加强对懂税收业务的在职干部进行培训和深造，使其熟练掌握计算机知识，造就一批既懂税收业务，又懂计算机业务的高级税务专业人才。　　四、纳税申报和优化服务问题　　纳税申报和优化服务是征管改革的基础，对税务机关从管理型迅速转变成服务型起着重要的作用。　　（一）简化纳税申报手续　　近期通过实行软盘申报和PC卡申报等方式，取消了原来纳税申报中的几种附表，减轻了办税员的工作量，但这种方式还存在着两个问题：（l）软盘申报经常发生差错，纳税人在自己计算机上存储到软盘上的数据在办税服务厅申报计算机上读不出或数据出现错误，而且不能一次性说明错在什么地方；（2）部分办税员对PC卡申报操作不熟练，PC卡操作的计算器显示缺乏直观性。要解决这两个问题，在技术上，一是要开发检查软盘内容的软件，统一发给纳税人使用，让他们在数据软盘存储后再检查一遍，有什么错误可以及时发现，自己纠正；二是要开发PC卡计算器与电视机、显示器可以相连使用的软件，使录入时全屏幕显示发票格式，便于纳税人操作。　　（二）采取各种纳税申报方式　　纳税申报要充分利用计算机的功能。开辟利用电话申报系统、因特网邮件申报和邮寄申报等途经，方便纳税人。这样既可减轻办税服务厅的压力，又可减轻办税员的劳动。　　（三）稳定各种办税程序　　对涉及到纳税人办理的各种事项，无论是各种表式和资料，都要统一固定，一般情况下不要变动。对每年进行的税务登记验证、一般纳税人年检等工作，要尽量合并，集中安排在每年的某一个月份内，以方便纳税人办理。对出台的各种税收政策措施，在实施中要尽可能简化手续，减少办税人员的来回奔波。　　（四）完善税务代理服务制　　由于我国的税务代理尚处于起步阶段，对纳税人来说有一个逐步接受的认识过程，对事务所内部也有个逐步拓宽服务领域、提高服务质量的问题。各种有偿的税务代理服务都必须建立在纳税人自愿的基础上，不能采取行政手段搞一刀切，也不能将税务行政职能转移到税务代理机构中去，造成政企不分，各种服务的收费标准要适当，不能任意加重纳税人的负担。　　五、县、市级国税机构的设置问题　　国税系统实行垂直管理后，不仅在税收业务上实行了市（地）管县，更重要的是在机构设置、人员管理上实行了上级对下级的直接管理。根据有关规定，省以下税务机关主要工作职责是负责税收征管工作，因此，市、县级税务机关没有税收政策制定权和减免税权。笔者认为，有必要改革县（市）级国税机构设置，撤消县（市）的国税局，设立市（地）国税局XX县（市）征管分局和XX县（市）稽查分局。其优点是：　　（一）有利于减少机构，精简人员　　现在市（地）、县沛）国税局都设有各种职能科室，而下属的征管分局又有基本对应的职能科（组），机构重叠，二线人员过多。这些问题应结合机构改革，进一步充实县（市）征管分局、稽查分局的人员，在税收业务上直接由市（地）职能科室负责统一协调。　　（二）有利于加强征管和平衡税收负担　　改革后有关税收征管的办法、措施都由市（地）统一制定，县（市）的征管、稽查机构都是市（地）的派出机构。这样能加强市（地）对县（市）的领导，减少地方干预，平衡县（市）间的税收负担，促进公平竞争。

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