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职工互助保障资金治理模式探索
[摘 要] 职工互助保障的资金治理对于它的功能实现与发展具有重大作用。但目前我国职工互助保障的资金治理存在资金监管缺位、多头开户治理、会计核算方法陈旧、资金发放个人化等题目。因此，应推进职工互助保障资金治理的规范化，设计资金治理软件，健全支付体系，加强资金审计工作，建立透明的资金运作治理体系，实行DC型的资金信托制，以改革现有的资金治理制度。 [关键词] 职工互助保障；资金治理；制度
我国现行的互助保障制度始于建国初期，经过数十年的运行，现已从初期单一企业的互助互济活动发展到涵括医疗、意外等方面的各种互助保障计划，工会组织的职工互助保障活动开展的最为普通和广泛。职工互助保障活动是由社会团体倡导组织，广大职工在自愿的基础上所开展的一种操纵本钱低廉、形式灵活多样，以互助互济分散风险为目的的合作制保障经济形式。据不完全统计，全国共有2.3万个已建工会的基层单位开办了职工互助保障活动，仅省级机构就有876.8万职工参加保险。其中，参加医疗互助保障计划的480.8万人，参加养老互助保障计划的近169.8万人，参加工伤互助保障计划的227.6万人，涉及金额达数百亿元，累计赔付6.9万人次，支付赔付金6235万元。工会组织互助保障活动的广泛开展，对于实现老有所养、病有所医、工伤有保险、灾难有赔偿、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援，保障广大职工的基本生活，解除人们的后顾之忧，有效化解有可能发生的各种社会矛盾具有重大作用，它起到了“安全网”、“助推器”和“稳定器”的作用。然而，随着改革开放的不断深进和社会不断进步，原来制定的互助保障相关治理制度在诸多方面已不能适应形势发展的需要，其缺陷和弊端也逐渐显现出来，其中，互助保障的资金治理表现得最为突出。
一、职工互助保障资金治理存在的题目
互助保障资金是指由职工会员交纳的会费、保障计划金(保险费)、治理用度、补偿金(理赔金)以及资金的保值增值等有关资金。目前上述资金在治理过程中主要存在以下题目：
1.资金监管缺位。当前我国职工互助保障资金监管，一个最重要的题目在于治理者与监视者两者合一。职工互助保障资金运作部分既当“运动员”即资金营运主体，又当“裁判员”即负责资金运营的行政监视。而职工互助保障的组织者——各级工会，对互助保障资金运营的监管仅限于人事治理和组织监视，缺乏风险监管手段和方式。与此同时，职工互助保障会又是工会组织的一个职能部分，对外行使治理职能，致使工会组织在互助保障资金的治理上既当监管者，同时又成为委托人、投资人和资产治理者，角色模糊不清，政企不分，轻易使养老基金缺乏独立和足够的行政监管。与目前我国社保资金的做法相比，互助保障机构的权力太杂，主办者的监视角色很不突出，对资金的安全运行非常不利。
2.多头开户治理。由于不同职工互助保障计划(险种)的开发与推广时间不同，互助保障组织按照分户治理，分险种核算的原则与要求需要建立专户、专账。但目前有的地方甚至由经办机构专门为企业互助保障经办人用个人名义开设银行卡(或存折)，以便节省资金在途时间和防患在途风险。此外，随着职工互助保障活动业务的增多，互助保障组织在银行开户的数目也越来越多，少则十几个，个别地方甚至有几十个，不同性质和用途的资金表面上存在于相关款户，但实际上却又相互混淆，这就难以反映资金的真实面目，造成资金治理上的混乱，给资金的保值增值带来一定困难。
3.核算方法陈旧。现行的《职工互助保障会计制度》、《职工互助保障财务制度》是中华全国总工会于1997年制定的，随着时间的推移，当时设定的制度与目前的实际情况相比存在诸多不相适应的地方。在整个互助保障事业随着市场经济的发展向纵深推进的过程中，暴露出财务会计核算体系的滞后，进而出现互助保障财务会计理论体系不完善，会计主体不明确，会计核算体系陈旧等弊端。如对资金的使用规定过于粗线条，资金的筹集和发放无具体又便于操纵的规定，保障补偿金的计算发放无定量标准，全国的互助保障组织甚至出现由于各地的会计核算制度的不同一，财务处理方式的不一致，造成资金统计口径不同一，数据来源“数出多门”的困境等等。因此，急需对职工互助保障资金治理办法进行修订，以适应当前的需要。另外，职工互助保障资金的会计核算手段也明显落后于时代的发展。目前全国大部分地区仍然采取手工记账的方法，至今还没有一套完整的互助保障资金会计使用治理软件。
4.资金发放个人化。受职员、用度等因素限制，目前我国大部分地区的职工互助保障资金的发放均按工会层级关系由基层企业经办人直接发放。即由上一级互助保障机构根据下级机构各类保障活动的资金上缴数据，按约定的比例计算治理费、补偿金，并逐级下拨，最后由基层工会通过经办人直接给付受益人。这种分级拨付的支出方式造成拨款环节增多，延长了互助保障资金的周转时间。一方面，某一环节稍有疏漏或发生时间延误，就会影响受益人及时足额的领到补偿金，另一方面，互助保障的资金从一个银行账户流转到另一个银行账户，造成资金滞留在银行结算环节的时间过长，大大降低了资金的使用效率。
5.专业投资不足。我国互助保障活动还未形玉成国同一法人的组织形式，各地开展的职工互助活动基本上是由当地工会组织负责治理的，其核心工作即资金的保值增值还没有引进专业的资产治理公司进行治理。由于工会组织是一个群众团体，自身并无丰富的资金治理人才和手段，因而在互助保障整个组织体系中缺乏现代金融产品投资理念、知识技能以及相应的风险治理能力。与此同时，受风险治理及各种行政管制的影响，互助保障资金缺乏足够的增值渠道，致使资金回报率偏低，投资渠道不足题目十分突出。
二、加强互助保障资金规范化治理的建议
互助保障制度是我国在建设***社会，发展市场经济过程中大力推行的一项社会保障内容，它发扬了中国工人阶级团结互助的光荣传统，发挥了工会组织在构建社会主义***社会中的积极作用。办好职工互助保障事业，就必须加强职工互助保障资金的规范治理，切实将各类资金纳进专户，实行收支两条线治理，落实职工互助保障财务制度和国家有关部分对互助互济活动的监管要求。它既是工会组织维护广大职工利益的一项基本职责，也是这项事业能否长治久安的关键。从我国社会保障资金这些年来的治理成败得失来看，工会组织的职工互助保障资金治理应当遵循同一规范、收支两条线、分账核算和依法治理的原则。具体来讲，应重点从以下方面进行改革和规范：
1.推进职工互助保障资金治理的法制化。当前，我国社会保障的法制层次低，国家立法机关制定的社会保障法律很少，尤其是作为社会保障组成部分的互助保障活动，甚至在国家行政机关制定的法规和地方性法规方面都比较缺乏。随着上世纪90年代以来我国互助互济事业的快速发展，职工互助保障组织的形式和规模都有了质的变化，互助保障这一“全新”的社会保障组织形式，应予单独立法，加强监管，避免出现类似社保资金治理过程中发生的失误和漏洞。工会组织应尽快改变互助保障法律缺乏的现状，主动与保监会、财政部沟通，会同有关部分抓紧制定出台职工互助保障的规章制度，如互助互济活动治理条例，为制度建设提供法律依据。同时建立全国同一的职工互助保障资金财务治理制度体系和会计核算办法，以此来规范相关部分及其资金治理职员的行为。确保互助保障组织在履行给付义务后，若有盈余应首先提留一定额度的预备金和公积金，剩余的才能用于分红，保证互助保障组织拥有较为稳固的偿付能力，为资金的安全运营提借助有力的司法保障，要明确互助保障资金的运用及盈余分配方式，为资金的安全运营提供有力的司法保障。
2.加快资金信息的数字化系统建设。加快信息化基础设施的建设，进步计算机应用水平和网络的覆盖面，建立和完善互助保障资金治理数据体系，要设计包括各种职工互助保障的资金治理软件、财务治理软件、信息系统治理软件等信息化设施。通过这些软件的开发和利用，实现资源共享，同一治理制度，同一核算办法，进步办公自动化程度和效率，把职工互助保障资金治理纳进信息化轨道。
3.健全职工互助保障的支付体系。职工互助保障组织必须在国有或国有控股银行开设职工互助保障资金上缴户(收进户)、职工互助保障专户(法人专户)、救助资金支出户，按产品的不同分账核算，转一户治理为三户治理。一方面，严格执行职工互助保障财务治理有关规定，各种保障计划的收进要直接进进县(市)工会组织专户，取消互助保障经办人个人周转过渡户。上级职工互助保障组织转移支付的资金亦要进进专户，实行封闭运行、封闭治理。另一方面，还要建立健全职工互助保障的支付体系，防止资金挤占、截留、挪用。有条件的地方，要尽可能实行直接通过银行发放各种保障资金、救助资金的制度，使资金通过集中支付中心直达享受对象的个人账户或单位。要建立包括参加互助保障活动职工的年龄、参保种类、工作时间、工作年限、退休时间等一系列信息在内的数据库，核实其正确性，并与上级互助保障组织的数据库、银行工资发放数据库联网，建立健全互助保障补偿资金的网络治理体系，不断推进支付资金的规范化、制度化，形成科学的支付体系。
4.加强互助保障资金审计工作。互助保障资金种类多，收支渠道复杂，活动性大、政策性强，覆盖面广，涉及的对象又是具体的职工会员，加之现阶段我国互助保障体系尚处在不断建立和完善的过程中，相关的法律、法规还不健全。因此，对互助保障资金运作、使用的审计不能仅限于工会组织自身审计部分的审计，还需要引进专职的政府审计进进这一业务范畴。政府审计部分对互助保障资金的审计不但要对其真实性、正当性、合规性进行审核，还需要结合大量的审计调查，对互助保障资金运作的内部控制制度进行测试，以资金治理运营中的薄弱环节为重点，在治理上发现和揭露漏洞，提出切实可行的建议，防止资金收进不到账、支出不到位、挪用专项资金及经办职员截留贪腐等事件的发生。
与此同时，各级工会组织的专门审计职能部分(经审会)和上一级职工互助保障组织要依据国家有关法律法规，定期或不定期地对职工互助保障资金进行检查，加大对资金的收支、预决算以及治理的监视。对发现的题目，实行经济处罚与追究当事人责任相结合，严厉处理，确保资金安全运行。
5.建立多层次的资金监管体系。要解决互助保障资金监管不到位，法规不健全，使用效率低、缺乏控制等题目，需要根据这一资金的性质，建立起全方位、多层次、多重监视机构相结合的监视治理体系。
一是从资金所有人的知情权、决策权、监视权进手，建立一个透明化的运作体系。做到信息表露经常化，定期或不定期向职工会员公告资金收支和结余情况，并接受社会对资金治理的监视，确保资金所有人的知情权。尊重广大会员职工的意见，认真对待资金所有人的决策权。进步互助保障资金的透明度，接受职工会员的经常性监视，尤其是对事前的监管，保障资金所有人的监视权。二是互助保障主管部分(工会组织)要加强对互助保障机构、互助保障补偿金发放机构、资金运营机构的监视。如在给付方面，核查其是否按照政策规定的给付条件、项目、标准和方式，按时足额、正确支付各项补偿待遇，审查互助保障机构是否全面正确地执行互助保障政策。三是引进财政监视。互助保障资金本质上并不属于财政范畴，但是运作治理部分却是准政府机构(工会组织)，因此，从监视行政单位资金运作情况的角度看，引进财政监视十分必要。财政部分应对互助保障资金财务、会计制度执行情况进行监视，对互助保障资金的各专门账户及资金治理情况进行定期不定期的检查，以把握资金的活动状况，确保资金不流失。与此同时，督促互助保障组织研究制定内部投资治理和风险治理办法，加强资产负债治理，根据分配方案需要制定相匹配的资产治理策略，引进外部审计，促使内部控制与外部监视相互同一，相互促进。
6.实行DC型的资金信托制。职工互助保障组织治理机构没有明确与工会组织分离，其治理机构通常依附于上级工会主管部分，从而形成委托代理结构。在下级服从上级的组织规则中，这种结构缺乏有效的制衡监视机制。目前我国企业年金已采用DC型信托制，其核心在于企业年金资产完全独立于政府和企业，其运营按照国际惯例，严格实行所有权、受益权和经营权的彻底分离，分别由受托人、托管人、投资人和账户治理人各负其责，相互制约，按照市场规则进行投资运营。对职工互助保障资金来讲，由于缺乏专业投资人才，以及受到可能的不当行政干预，更需要考虑实行这一资金委托方式。首先，在确保安全的条件下，组织由有关投资理财专家，对社会经济领域从风险角度进行细分，确定指导性意见，释明哪些是禁进的领域，哪些是可进的领域，哪些是互助保障资金安全领域。同时，再对互助保障资金可进进领域、安全领域的比例进行科学、公道的配置。在确保资金安全的条件下，实现必要的收益，达到安全与收益双重价值的同步实现。因此，对互助保障资金目前的运营模式应当予以必要的修正，有必要将资金的运营从职工互助保障组织中剥离出来，在上述原则的基础上委托专门的基金治理公司或贸易银行进行运作，以增加基金的使用效益。职工互助保障组织则专注于保障产品的开发与推广、制度的建立与完善、资金使用的监视与指导等工作。终极达到各负其责、各尽所能、相互促进、相互掣肘的目的，以共同治理好资金，造福于广大职工。
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