浅谈加强互助保障资金规范化管理的建议

浅谈加强互助保障资金规范化管理的建议

[摘 要] 职工互助保障的资金管理对于它的功能实现与发展具有重大作用。但目前我国职工互助保障的资金管理存在资金监管缺位、多头开户管理、会计核算方法陈旧、资金发放个人化等问题。因此，应推进职工互助保障资金管理的规范化，设计资金管理软件，健全支付体系，加强资金审计工作，建立透明的资金运作管理体系，实行DC型的资金信托制，以改革现有的资金管理制度。
　　[关键词] 职工互助保障；资金管理；制度
　　　
　　我国现行的互助保障制度始于建国初期，经过数十年的运行，现已从初期单一企业的互助互济活动发展到涵括医疗、意外等方面的各种互助保障计划，工会组织的职工互助保障活动开展的最为普通和广泛。职工互助保障活动是由社会团体倡导组织，广大职工在自愿的基础上所开展的一种操作成本低廉、形式灵活多样，以互助互济分散风险为目的的合作制保障经济形式。据不完全统计，全国共有2.3万个已建工会的基层单位开办了职工互助保障活动，仅省级机构就有876.8万职工参加保险。其中，参加医疗互助保障计划的480.8万人，参加养老互助保障计划的近169.8万人，参加工伤互助保障计划的227.6万人，涉及金额达数百亿元，累计赔付6.9万人次，支付赔付金6235万元。工会组织互助保障活动的广泛开展，对于实现老有所养、病有所医、工伤有保险、灾害有赔偿、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援，保障广大职工的基本生活，解除人们的后顾之忧，有效化解有可能发生的各种社会矛盾具有重大作用，它起到了“安全网”、“助推器”和“稳定器”的作用。然而，随着改革开放的不断深入和社会不断进步，原来制定的互助保障相关管理制度在诸多方面已不能适应形势发展的需要，其缺陷和弊端也逐渐显现出来，其中，互助保障的资金管理表现得最为突出。
　　
　　一、职工互助保障资金管理存在的问题
　　
　　互助保障资金是指由职工会员交纳的会费、保障计划金(保险费)、管理费用、补偿金(理赔金)以及资金的保值增值等有关资金。目前上述资金在管理过程中主要存在以下问题：
　　1.资金监管缺位。当前我国职工互助保障资金监管，一个最重要的问题在于管理者与监督者两者合一。职工互助保障资金运作部门既当“运动员”即资金营运主体，又当“裁判员”即负责资金运营的行政监督。而职工互助保障的组织者——各级工会，对互助保障资金运营的监管仅限于人事管理和组织监督，缺乏风险监管手段和方式。与此同时，职工互助保障会又是工会组织的一个职能部门，对外行使管理职能，致使工会组织在互助保障资金的管理上既当监管者，同时又成为委托人、投资人和资产管理者，角色模糊不清，政企不分，容易使养老基金缺乏独立和足够的行政监管。与目前我国社保资金的做法相比，互助保障机构的权力太杂，主办者的监督角色很不突出，对资金的安全运行非常不利。
　　2.多头开户管理。由于不同职工互助保障计划(险种)的开发与推广时间不同，互助保障组织按照分户管理，分险种核算的原则与要求需要建立专户、专账。但目前有的地方甚至由经办机构专门为企业互助保障经办人用个人名义开设银行卡(或存折)，以便节省资金在途时间和防患在途风险。此外，随着职工互助保障活动业务的增多，互助保障组织在银行开户的数量也越来越多，少则十几个，个别地方甚至有几十个，不同性质和用途的资金表面上存在于相关款户，但实际上却又相互混淆，这就难以反映资金的真实面目，造成资金管理上的混乱，给资金的保值增值带来一定困难。
　　3.核算方法陈旧。现行的《职工互助保障会计制度》、《职工互助保障财务制度》是中华全国总工会于1997年制定的，随着时间的推移，当时设定的制度与目前的实际情况相比存在诸多不相适应的地方。在整个互助保障事业随着市场经济的发展向纵深推进的过程中，暴露出财务会计核算体系的滞后，进而出现互助保障财务会计理论体系不完善，会计主体不明确，会计核算体系陈旧等弊端。如对资金的使用规定过于粗线条，资金的筹集和发放无详细又便于操作的规定，保障补偿金的计算发放无定量标准，全国的互助保障组织甚至出现因为各地的会计核算制度的不统一，财务处理方式的不一致，造成资金统计口径不统一，数据来源“数出多门”的困境等等。因此，急需对职工互助保障资金管理办法进行修订，以适应当前的需要。另外，职工互助保障资金的会计核算手段也明显落后于时代的发展。目前全国大部分地区仍然采取手工记账的方法，至今还没有一套完整的互助保障资金会计使用管理软件。
　　4.资金发放个人化。受人员、费用等因素限制，目前我国大部分地区的职工互助保障资金的发放均按工会层级关系由基层企业经办人直接发放。即由上一级互助保障机构根据下级机构各类保障活动的资金上缴数据，按约定的比例计算管理费、补偿金，并逐级下拨，最后由基层工会通过经办人直接给付受益人。这种分级拨付的支出方式造成拨款环节增多，延长了互助保障资金的周转时间。一方面，某一环节稍有疏漏或发生时间延误，就会影响受益人及时足额的领到补偿金，另一方面，互助保障的资金从一个银行账户流转到另一个银行账户，造成资金滞留在银行结算环节的时间过长，大大降低了资金的使用效率。
　　5.专业投资不足。我国互助保障活动还未形成全国统一法人的组织形式，各地开展的职工互助活动基本上是由当地工会组织负责管理的，其核心工作即资金的保值增值还没有引入专业的资产管理公司进行管理。由于工会组织是一个群众团体，自身并无丰富的资金管理人才和手段，因而在互助保障整个组织体系中缺乏现代金融产品投资理念、知识技能以及相应的风险管理能力。与此同时，受风险管理及各种行政管制的影响，互助保障资金缺乏足够的增值渠道，致使资金回报率偏低，投资渠道不足问题十分突出。
　　
　　二、加强互助保障资金规范化管理的建议
　　
　　互助保障制度是我国在建设和谐社会，发展市场经济过程中大力推行的一项社会保障内容，它发扬了中国工人阶级团结互助的光荣传统，发挥了工会组织在构建社会主义和谐社会中的积极作用。办好职工互助保障事业，就必须加强职工互助保障资金的规范管理，切实将各类资金纳入专户，实行收支两条线管理，落实职工互助保障财务制度和国家有关部门对互助互济活动的监管要求。它既是工会组织维护广大职工利益的一项基本职责，也是这项事业能否长治久安的关键。从我国社会保障资金这些年来的管理成败得失来看，工会组织的职工互助保障资金管理应当遵循统一规范、收支两条线、分账核算和依法管理的原则。具体来讲，应重点从以下方面进行改革和规范：
　　1.推进职工互助保障资金管理的法制化。当前，我国社会保障的法制层次低，国家立法机关制定的社会保障法律很少，尤其是作为社会保障组成部分的互助保障活动，甚至在国家行政机关制定的法规和地方性法规方面都比较缺乏。随着上世纪90年代以来我国互助互济事业的快速发展，职工互助保障组织的形式和规模都有了质的变化，互助保障这一“全新”的社会保障组织形式，应予单独立法，加强监管，避免出现类似社保资金管理过程中发生的失误和漏洞。工会组织应尽快改变互助保障法律缺乏的现状，主动与保监会、财政部沟通，会同有关部门抓紧制定出台职工互助保障的规章制度，如互助互济活动管理条例，为制

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