选举程序改革调研报告

选举程序改革调研报告

一、改革的源动力：来自百姓的呼声

　　任何一项改革，归根结底必须来自群众的要求，得到群众的支持并积极参与，没有群众的要求、支持和积极参与，再伟大的改革都注定要失败。选举程序改革亦然。

　　当前我国选举制度存在的问题，主要有三个方面：一是，缺乏公正性评价机制。二是，缺乏竞争激励机制。三是，监督救济机制不完善。

　　选举程序改革势在必行，改革的总体要求是加强选举的公开性、竞争性，完善监督救济机制。但任何改革都必须在现实的基础上进行，在现实与梦想、必要与可能之间寻找平衡。因此，本文所提改革建言也许并不新颖，读来并不惬意，但却是应当做又是可以做的。

　　二、夯实民主的基础：强化代表选举的民主性和公正性

　　发展民主，加强民主政治建设，首先必须改革和完善人大代表选举程序，从程序上保障人民当家作主权利。

　　（一）增强选举机构的公信力

　　选举是发现民意、集中民意的过程，是一项涉及面广、政治性、法律性、程序性很强的工作，必须精心组织，才能使选举工作顺利进行，取得予预期目的。目前，存在的主要问题是选举机构民主性、公开性不够，造成群众许多误解，使一些群众对选举的公正性产生不信任感。

　　因此，要提高群众对选举机构的认同性，第一，必须增强选举机构的民主性，扩大选举机构的群众基础。第二，选举机构必须在各候选人中保持中立，自己不能作自己的法官。第三，增加选举组织工作的透明度，接受群众监督。

　　（二）减少代表名额，实行按人口平等分配

　　代表名额问题，包括两个方面：一是各级人大代表的数量，一是各级人大名额的分配。

　　1、关于人大代表名额

　　从总体看，现在全国和地方各级人大代表名额偏多，不便讨论决定问题，会议效率不高，闭会期间代表活动也难开展。无法充分发挥作用；如果经常开展活动，又使基层难以承受。

　　解决这个两难困境的根本出路，必须大力减少代表数量。总的精神应当是：第一，各级人大代表名额应当有所不同，上级人大代表名额应当比下级人大代表名额多些，下级应当比上级少些；第二，同级人大之间代表名额应当大体差不多，不管人口多少，由于要讨论决定的事项差不多，因此代表名额不应相差太多；第三，人口多的地方代表名额应当适当多些；第四，使各个地区、各个民族都能有适当代表参加本级人大。

　　2、关于代表名额的分配

　　名额分配涉及选举权平等问题，是各国选举制度中的一个重要问题。选举权平等包含两层含义：一是投票权相等，一人一票；二是每一票的价值相等，一票一值。一人一票是基础，一票一值是一人一票的发展，是更深层次的平等。解放后，我国在实现一人一票方面，是全面的、彻底的。但在一票一值方面，还受各种因素的制约，还不能完全实现。一是，城乡不完全平等，农村每一代表所代表的人口数多于城市。二是，对少数民族有适当照顾。此外，实践中有些做法也导致选举权不完全平等。

　　改进代表名额分配办法，必须根据实际和可能，一方面要有利于促进选举权平等原则的实现，尽量做到公平、公正；另一方面要有利于实现各民族、各阶层的团结，保证各民族、各阶层有与其在国家政治生活中的地位和作用相适应的代表名额，所以改革只能是渐进的，还无法一步到位。为此，第一，应当逐步缩小城乡差别，直至最后完全取消城乡差别。第二，取消保留和预留代表名额的做法，各级人大代表名额应当一律按照人口比例全部分配到各选区或者选举单位，各选区和选举单位不得额外获得代表名额。第三，在直接选举中，不论是领导机关选区，还是普通群众选区，都必须严格按照人口比例分配代表名额，使相同性质的选区每一代表所代表的人口数大体相等，不得相差过多。

　　（三）实行按居住区划分选区

　　选举划分既受地理因素的影响，又受历史传统的影响，还受选举制度的影响。既要保证选举的公平、公正，又要方便选民参加选举。我国现行选区划分是可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。实践中，农村绝大多数是按居住地划分选区，在城市特别是大城市，按居住地划分与按单位划分两种方法并用。

　　按单位划分存在的问题是：第一，从选民利益来讲，主要是在居住区，选民更关心居住区的水、电、道路、卫生、环境、文化、教育等问题。第二，两种划分方法并用，在选民登记时容易出现重登或者漏登现象。第三，两种方法并用，代表名额不好分配。改进的办法，就是取消按单位划分选区的做法，一律实行按居住地划分选区，不论是农村还是城市，所有选民都在居住地参加选举。这样既可以密切选民与选举的利益关系，提高选民参加选举的积极性，促进民主政治建设；又可以避免选民登记的重、漏现象，保障公民依法享有的选举权利。同时，也利于代表名额分配。

　　（四）改革选民登记办法，实行自愿登记

　　选民登记，是选举机构对依法享有选举权利的公民进行登记注册，以便按在册名单发放选举证的一项选举制度。选民登记的实质是对公民是否具有选举权利的确认，是公民在法律上享有的选举权利转化为实际上能够行使的选举权利的必要途径。没有经过选民登记的公民，即使从法律规定上享有选举权利，也不能实际参加投票选举。选民登记的目的是为了保证选举有秩序地、公正地进行，防止弄虚作假。

　　现行制度存在的主要问题是：（1）选民登记实际是登记选民，不仅大大地增加了选举的工作量，造成人力、物力、财力的很大浪费，而且很容易出现漏登现象。（2）流动人口回原籍地参加选民登记和选举很困难，参加现住地选举手续繁琐，造成大量流动人口的选举权利实际上得不到实现。（3）选民登记以户口为准，造成有些地方只有一小部分可以参加投票选举，多数居住在该地区的人则被排除在选举之外。

　　改进选民登记的原则，一方面要有利于减轻选举工作量，提高选举工作效率；另一方面要有利于公民选举权利的实现。为此，应从以下几方面进行改进：（1）改上门登记选民为设立登记站由选民自愿登记，不参加登记的选民视为放弃选举权。（2）将选民登记与户口登记结合起来，实行长年登记，将选民登记与户口登记结合起来。（3）应当允许在现居住地连续居住一定期限以上的流动人口，直接参加现居住地的选民登记和选举。

　　（五）完善代表候选人提名制度

　　现行提名制度需要改进的方面主要有：

　　1、应当提高组织提名的民主性和透明度，推行预备候选人制度。所谓预备候选人制度，就是在还没有进行选举时，政党和人民团体的各级组织就开始未雨绸缪，提前选拔一批预备候选人，一旦选举来临，即从预备候选人中确定部分人选作为候选人，推荐到选区或者选举单位参加选举。

　　2、应当明确只有政治性团体才可以提名。由于人民团体数量众多，究竟哪些团体可以提名候选人，哪些团体不能推荐候选人，难以确定。可以考虑以是否属于政治性团体作为能否提名的标准。代表选举是一种政治活动，除政党外，其他团体如果以从事政治活动为宗旨或者其活动内容包括政治活

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