试论行政审判预备庭的建构与实践

试论行政审判预备庭的建构与实践

在审判方式改革中，对于庭前准备工作如何进行，目前尚无具体的规范要求，由于以往在开庭审理之前的准备工作分散，合议庭成员之间的职责不明，使得庭前准备工作流于形式。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（简称行政诉讼法）第7章关于审理和判决篇章的规定，参照《中华人民共和国民事诉讼法》（简称民事诉讼法）第113条至119条关于庭前准备工作的规定，我院行政审判庭制定了预备庭程序，以此形式来完成庭前准备工作，将庭审前的准备工作全面公开化，以规范庭审前的各项活动。

　　一、设立预备庭的想法及指导思想

　　在审判方式改革与完善的过程中，有人提出了“一步到庭”的设想，就是说在法院收到原告的起诉状后，通知被告应诉，进行答辩，在正式公开审判之前不向当事人进行任何询问。经过开庭，当事人有话、有理都直接讲在法庭之上。如此开庭，体现了公开，公平的原则，增强了审判活动的透明度，排除了导演、演戏式的庭审活动。此后，又提出在开庭审判前，法官不得自行接待单方当事人的设想。这些无疑对审判方式的改革与完善提出了更高的要求，设计了很好的方案，也可能成为庭审方式发展的方向，但是，由于行政诉讼法建立。发展的历史较短，社会宣传不够广泛深入，公民。法人、社会组织，甚至行政机关及其工作人员对行政诉讼不甚了解，或有片面理解，加上法官的行政审判经验不足，行政审判的执法环境尚有不尽人意之处，所以，我们认为行政审判“一步到庭”的条件尚不成熟。

　　公开、公平的审判是我们的原则。我们制定预备庭规范的目的是要提高行政审判的高效与权威。具体说就是在公开审判之前，由主审法官或受主审法官委派的法官召集各方当事人及其诉讼代理人，明确各自的主体资格、诉讼请求。代理人的代理资格与权限。争议焦点，双方交换证据，并向当事人宣布合议庭组成人员、当事人的诉讼权利和义务，以及双方应当补充提供的证据，明确本案审查的具体行政行为合法性的具体内容，以保障庭审程序的公开。高效，有序和权威性。

　　民事诉讼法和行政诉讼法都对庭审前的准备工作作出了明确规定，但是没有限定庭审前准备工作的形式，这给法官提供了改革与完善行政审判方式的广阔空间，使我们在审判实践过程中，可以选择最佳方式实实在在地完成庭审前的各项准备工作。

　　二、预备庭的结构及相关的作法

　　由于以往都是由法官在庭审前分别传唤当事人，在开庭前才告知当事人或书面通知当事人接受询问，了解案情，对方当事人并不了解其中内容。这项工作没有做到公开，没有给当事人一个充分实现其权利的准备时间，因此过去分散式的庭前准备工作缺乏公正、透明，由此而言，预备庭的工作形式是非常必要的。

　　任何理想的实现要有其存在的客观基础，在现实向理想迈进，传统的审判方式向现代的审判方式过渡的过程中，应当选择更加适应的方式，依据行政诉讼法等法律的规定，参照民事诉讼法的有关规定，在庭审前准备阶段，利用预备庭的形式进行公开审判前的准备工作是比较适宜的。根据法律规定，直接面对当事人完成的庭审前准备工作主要包括以下几项内容：

　　第一、核对当事人主体资格并对其诉讼代理人的代理权限进行审查，根据案情决定是否需要追加第三人，并审查第三人及其诉讼代理人的代理资格

　　1、对当事人主体资格的审查

　　这里既包括对原告主体资格的审查，又包括对被告的执法主体资格的审查，首先，在对原告主体资格的审查时，根据行政诉讼法第2条的规定，原告应当是行政管理的相对人，或者是相关人。也就是说，原告应当具备的条件是具体行政行为指向的权利人或义务人。

　　其次，在对被告主体资格审查时，根据行政诉讼法第25条和最高人民法院关于《贯彻实施、中华人民共和国行政诉讼法、若干问题的意见（试行）》第18条的规定，确定被告主体资格包括：

　　（1）原告以作出具体行政行为的行政机关为被告；

　　（2）经过复议，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为被告；

　　（3）两个以上行政机关共同作出一项具体行政行为的，共同作出决定的机关为被告（4）法律法规授权的组织作出的具体行政行为，该组织为被告；

　　（5）行政机关委托的组织作出的具体行政行为的，委托机关为被告；

　　（6）行政机关的派出机构作出的具体行政行为，该派出机构为被告；

　　（7）行政机关被撤销或分离的，依法承担执法权限的合并或分立后的机关为被告。

　　2、对诉讼代理人代理资格和权限范围的审查

　　代理人分为法定代理人、委托代理人、指定代理人3种，他们在诉讼中各自享有不同的诉讼权利，承担不同的义务，法官在审查当事人及其诉讼代理人时，需要根据当事人提交的委托材料对代理人的代理资格逐一核实，以确认代理人的代理资格完全符合规定。对于特别授权的代理人，法官还要严格审查代理人的代理资格及权限的范围，以约束代理人在诉讼过程中的行为。

　　对于需要追加第三人的，如果在预备庭召开之前能够确定的，通知第三人参加预备庭，第三人及其诉讼代理人的代理资格应当符合行政诉讼法的有关规定，审查的原则与原。被告相同，若在预备庭召开后发现需要追加第三人参加诉讼的，法官应当宣布追加某某为本案第三人，并询问原，被告有无其它分歧意见。

　　在对当事人及其诉讼代理人的资格进行审查后，根据我国法律规定，经法庭审查，需征询当事人意见，确定各方当事人及其代理人的出庭资格有效。法庭才能准许以上代理人出庭参加预备庭，以给正式庭审活动奠定基础。

　　第二、送达有关法律文书

　　根据行政诉讼法和参照民事诉讼法关于庭前准备工作的规定，法院在受理案件后需要在法定期限内向当事人送达有关的法律文书。包括：

　　1、法院在5日之内将起诉状副本送达被告，要求被告于10日之内进行答辩；

　　2、法院接到被告的答辩状后5日之内，将答辩状副本送达原告；

　　3、承办人应当告知当事人的诉讼权利及义务，特别是当事人的申请回避权利；

　　4、合议庭组成人员确定之后，需要在3日之内通知当事人及其诉讼代理人；

　　5、承办人确定开庭日期，应当在开庭3日前通知当事人及其诉讼代理人，同时公告。

　　第三、宣布合议庭组成人员，交代诉讼权利义务以保障当事人的合法权益

　　参照民事诉讼法第115条的规定，合议庭组成人员在确定之后，需要在3日之内通知当事人及其诉讼代理人。所以，预备庭可以由一名法官主持，向当事人及其诉讼代理人宣布合议庭组成人员，给当事人一个认识了解合议庭组成人员的过程，当事人可以在庭审前，对于合议庭成员及书记员是否与本案有利害关系进行调查。同时将当事人的其它各项权利提前宣布。这样，可以在开庭审理时，减少因交待诉讼权利占用的时间，也能让当事人充分了解。行使其诉权提供方便，慎重处理相关权利，确实保护当事人的诉讼权利。

　　第四、听取当事人的陈述意见，听取当事人是否有财产保全、

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