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行政诉讼目的论
目的论是人性论。它是行政诉讼法学的前提性，对它的研究不仅具有理论价值，且更具实践意义。由于行政诉讼具有多维性，它既是权利与权力的共同规则，又是从“实然”中寻找“应然”的，既是权利对权力说“不”的游戊，又是为权利而奋斗的机制。因此，行政诉讼之目的也就具有多元性——可分解为程序正义、利益平衡、促进合作以及道德成本最低化等若干层面。
【关键词】行政诉讼目的依法行政程序正义合作道德成本
何谓行政诉讼目的？行政诉讼制度为何目的而设置？这是行政诉讼法学理论所不可回避的一个基本理论。对此理论问题的基本观点和诠释，构成了行政诉讼目的论的灵魂和核心；而行政诉讼目的论又是整个行政诉讼法学理论中的一个基础性和前提性的范畴，具有重要的理论价值和现实意义。
从理论价值而言，在一个有着数千年浓厚“官本位”传统意识的土壤里生长起来的行政诉讼法学，与其他诉讼法学相比，更需要基础理论的支撑和指导。促使行政诉讼法学健康成长和的最艰巨、最有效的工作就是加强行政诉讼法学基础理论的研究，而目的论，恰正是行政诉讼法学基础理论之基础。因此说，目的论是整个行政诉讼法学的出发点和立足点，目的论研究的深化必然推动整个行政诉讼法学研究的整体繁荣和深化。
从实践意义而言，目的论研究的意义主要在于它可以为行政诉讼制度设计提供一种基本理念。目的论观点不同，就会创造出不同的行政诉讼制度设计。1[1]工具体而言，有不同的诉讼目的沦，就会有不同的行政诉讼受案范围的规定、不同的诉讼程序设置、不同的当事人制度以及不同的甚或迥异的诉讼模式和判决方式等。
一、多维视野里的行政诉讼
要论证行政诉讼之目的，首先必须解析行政诉讼之含义。笔者认为，就一般意义而言，行政诉讼应是一个多维性的范畴。
（一）权利与权力的共同规则——行政诉讼层面上的理解
从法律部门的角度，行政诉讼通常被理解为行政诉讼法。它既是公民、法人和其他组织2[2]因受到具体行政行为侵害而寻求司法救济的根据，也是法院对被诉的具体行政行为进行司法审查的规则，还是行政主体参加行政诉讼维护合法行为的准绳。
1．根据现行宪法第41条和《中华人民共和国行政诉讼法》第2条的规定，任何受到具体行政行为侵害的人，都可以为保护其合法权益而向法院请求司法保护。
2．我国行政诉讼法严格规定了司法权力对行政权力进行审查的原则、范围和权限；规定了主管、管辖、证据制度、审理程序、审理方式和期限等；并赋予了检察机关对司法审查进行法律监督的职权。法院受理行政诉讼、审理行政案件，也必须依照行政诉讼法的规定和程序进行，否则就是违法审查。
3．行政诉讼法赋予了作为被告的行政机关以广泛的抗辩权，并用法定程序保证这种抗辩权的实现。根据法律规定，行政机关既可以从事实上证明其行为的合法性，又可以从法律上提供作出具体行为的依据，还可以从主管范围、行为的属性（具体行为还是抽象行为）等方面对原告的起诉进行抗辩。
（二）从“实然”中寻找“应然”的科学——行政诉讼科学层面上的理解
从科学层面上，行政诉讼通常被理解为行政诉讼法学。它是从经验中挖掘理性，从现象中寻找，从“实然”中寻找“应然”的科学。
1．行政诉讼法学必须立足于行政诉讼“实然”之状况，这种“实然”的状况既包括的存在，也包含现实的状况；既指行政诉讼特有的“实然”，也指与这种特有“实然”相关联的“实然”。——惟有将行政诉讼的“实然”置于法学历史的大背景中，才能锁定其坐标；同样，惟有将行政诉讼的“实然”置于相关学科的大中去，方可建立其网点。
2．立足于“实然”，却着眼于“应然”。研究行政诉讼的“实然”之目的在于：在“实然”中探讨“应然”存在的根据，从根据中探索突破“实然”的条件和改造“实然”的方略，从而推动“实然”的“应然”化，或“应然”的“实然”化。
（三）权利对权力说“不”的游戏——行政诉讼动态层面上的思考
从动态的层面思考，行政诉讼往往被理解为行政诉讼活动及其过程，它是指法院基于当事人双方之间的起诉和抗辩，对行政机关具体行政行为的合法性进行审查并作出裁判，解决行政争议的活动和过程。
1．这一活动可以动态地分解为多方主体的活动：一是作为原告当事人的起诉活动；二是作为被告当事人的抗辩活动；三是人民法院的审判活动；3[3]四是其他诉讼参与人的诉讼活动。
2．正因为行政诉讼是一种合成性的活动和过程，我们才有必要从中作出选择，并确认哪一方的行为最能代表行政诉讼的本质。鉴于原告的起诉行为是行政诉讼法律关系产生、变更和消灭的最基本的法律事实，因此，原告是整个行政诉讼活动的引擎。原告行为可以千姿百态，但质言之，就是“对权力说不”。
3．法院对具体行政行为合法性审查是行政诉讼的重要一环，但不是最能体现行政讼本质的部分。如果说司法权力对行政权力的制约是必要的，那么，这种制约的范围就应当与被制约的范围相一致。倘若允许行政权力的大多数领域可以不受司法权力的监督，甚至盗卖将司法审查限制在微不足道的狭窄范围内，那么这种司法审查的机制则并不值得欣喜或讴歌。
（四）为权利而奋斗的机制——行政诉讼静态层面上的
从静态的层面分析，行政诉讼则被理解为行政诉讼制度。其外延大于行政诉讼法，政诉讼法只是其中的组成部分。
1．行政诉讼制度既是一项法律制度，也是一项制度。它的法律性在于其确立了“民告官”4[4]的一系列规则和程序，从而为完善法制建设，推动法治进程建功立业；它的政治性在于它吸纳了“官民平等”的理念，为推动民主政治排忧解难。
2．行政诉讼制度的核心在于确立了“民告官”的有效机制，公民运用这种机制，就可以对侵犯其合法权益的行政机关进行控告并主张权利。
3．行政诉讼制度遵循对原告和被告的权利的平等保护原则。——这里的权利不仅指诉讼权利，尤指实体权利。原告的实体权利正是被诉具体行政行为所可能侵害的人身权和财产权等；而被告受到保护的实体权利则是以具体行政行为为媒介而体现的行政权力以及由此权力所带来的无形资源。
4．行政诉讼制度是为权利而奋斗的机制，而不独是控权力的机制。行政诉讼机制的有效运作，并不必然地导致控制权力的结果，但却必然出现保护权利（私利益）或权力（公利益）的结果。作为“为权利而奋斗的机制”的行政诉讼制度，既是私权主体为自己的权利而奋斗的机制，又是公权主体为公共权利而奋斗的机制。这种机制对于私权与公权的保护是一视同仁的。如果说在行政法关系中确立行政权力的优益性是必要且必然的话，那么，在行政诉讼法律关系中确保公权与私权的平等性同样是必须且必然的。因为它直接渊源于“法律的平等保护”之原则和诉讼活动中“当事人平等”的基本理念，因而也是行政诉讼制度的基石。
二、行政诉讼目的之多层面透视
行政诉讼内涵的多维性决定了行政诉讼目的的多元性。对此，具体可以从程序正义、利益平衡、促进合作、道德成本最低化等层面来阐述。
（一）程序正义行政诉讼是以程序正义的赋予为目的的。国家设置行政诉讼制度，是为了给在行政法律关系中具有不对等性的行政相对人和行政机关之间提供一种法律上的抗衡机制。因此，“法院不应当把诉讼审理过程作为只是为了达到裁判而必须的准备阶段，而应把这一过程本身作为诉讼自己应有的目的来把握”，“只有正当的程序才是使裁判获得正当性的源泉。”5[5]
1．行政诉讼制度在本质上是法院对行政机关行政行为的合法性审查，它是由一系列程序性规则所组成的，正是这些规则的正义性构筑了司法审查正当性的前提。同时，由于法院是第二次适用法律，其直接目的在于审查行政机关第一次法律适用的正确与否等等。而这一切只能依靠程序设置及其运作的正当性来实现。因为惟有通过诉讼程序的正当设置和动作运作，才能给原告提供控告比自己更强大的高高在上的政府的法律武器和运作机制；让不平等的双方在一种平等的诉讼法律关系或者说在一种正义的程序中进行“控辩”对峙，“攻防”抗衡；而这本身就蕴含着正义的真谛，因为正义正是存在于“对那些原来就不平等的社会条件所强行施予的一种人为的平等之中”。6[6]因此，程序正义不仅仅是司法公正或实体正义的前提条件，而且，它本身就是诉讼制度的目的所在。7[7]
2．行政诉讼制度所能提供的价值判断功能就是程序正义。凭借正义的程序，可以将法官个人的主观价值判断纳入法治轨道，使其任意性和擅断性最小化，从而使法官的判断能力最大限度地趋同于社会判断，实现法院判断与社会判断的统一和融合。而且，这种正义的程序，也可以实现使法官的价值判断与逻辑推论的统一和整合：如果舍弃程序正义这个环节，法官的审判就可能陷入价值判断与逻辑推论相矛盾的尴尬和困惑之中，从而导致法官的价值判断与社会的价值判断脱节，如此将给法院裁判的可接受性和权威性带来致命的挫伤。最终将使司法酌公正性和法院的权威性受到高度的质疑而丧失社会的信任。在一切法治社会中，社会判断总比个人判断要客观得多，其价值观的范围也因此从个人的各种主观的评价中获得解放8[8]。如果法官的判断不能与社会判断相统一，那么其客观性就具有高度可疑性，甚或给人以“莫须有”之嫌，因而将无法被社会所认可和接受。而且，由于逻辑推论往往被赋予了科学的涵义，因此依逻辑推论或与逻辑推论相统一的判断将获得真理性的评价。倘若法官的价值判断与逻辑推论相悖，则其真理性必将受到挑战。这种挑战的直接后果便是法院的“裁判形同虚置”，当事人不情愿接受，社会也予以排斥。从这个意义上说，程序正义不仅是诉讼价值判断的根据，同时也是诉讼制度本身的目的欲求之所在。
（二）利益平衡
1．如果说公权力代表的是一种公共利益，那么，行政公权力与相对人权益的冲突，则为公利益与私利益的冲突。这种冲突直接关涉行政秩序的稳定和行政管理目标和价值的实现。因此必须创制一种法律规则来解决冲突，这就是意义上的行政诉讼制度产生的重要原因之一，
2．行政争议或冲突并非一般意义上的纠纷，而是一种利益的失衡。这就意味着国家在设置行政诉讼制度时除应当考虑给予行政相对人以更多的程序关注的同时，还应当赋予其自身以平衡公、私利益的目的性。行政诉讼制度正是通过对诉讼过程中原告和被告的权利义务的不平衡性设置（主要是举证责任的不平衡）去冲减行政法律关系中行政机关与行政相对方地位的不平衡格局，从而体现在司法救济过程中对私权保护的公正性。
3．因为行政诉讼制度严格规定了当事人的诉讼范围以及诉讼时效，并且为司法审查划定了两块禁地（抽象行政行为、自由裁量的具体行政行为）。因此，行政诉讼制度的确立，既体现保障公民私权的价值取向，又展示其对监督和维护行政权力的实质关怀。从而使行政诉令制度既控制行政权，又保障行政权;既保护诉权，又防止滥诉，实现了现代行政法平衡公共利益和私人利益的预期。使行政公权力与公民私权利的对峙式的冲突化解为一种相互协调的和谐状态。
4．在行政法律关系中，尽管当事人之间的地位处于不平衡状态，但表现为行政权力的公利益与表现为公民权利的私利益之间则处于一种相对的平衡状态。这种平衡的基础就是法律对资源或利益配置的公正性和权威性。行政行为理应发挥维护这种平衡的功能。一旦违法的行政行为破坏了这种相对的平衡状态，就必须借助一种机制强制其恢复平衡。
5．公民权和国家权力的平衡是法治的健全状态。平衡可能被打破，但会在此基础上形成新的平衡。平衡是一种动态的追求，在此过程中，不平衡是绝对的，平衡是相对的、有条件的，其条件是在实践中构建一套实现并维持平衡的行政法制度。9[9]
（三）促进合作
1．行政机关的决策及其所代表的利益是行政相对方在追求自身利益最大化的过程中最具的客观因素；同时，行政相对方自身利益最大化的选择又是制约行政机关决策和行为的外部条件。这就意味着行政机关和行政相对方在对抗与合作之间必须作出选择——事实上，双方在无数次的博弈中，已在最大限度内选择了合作，国家电为这种合作，的选择设置了一系列良好的机制——避免对抗，促进合作的机制。这种机制一旦被破坏，行政机关与相对人之间的合作就有可能转向对抗，因此，必须在对抗形成之前、合作被破坏之初就设置——种救济机制，这种机制一方面对可能破坏合作的情势构成威慑，另一方面又对已经破坏了的合作进行修整。这就是以行政诉讼制度为核心的司法救济程序——正是从这个意义上说，行政诉讼制度是在博弈中诞生，为博弈双方的合作而设置的。
2．行政机关与行政相对方合作的基础应当是“互利”。10[10]这种“互利”的前提是行政主体代表的公共利益与行政相对方代表的私利益的统一性。正是在公利益与私利益相统的基础上，行政行为不应当看作是统治行为，行政主体与相对方之间的关系也不再是统治与被统治、支配与被支配的关系，而是一种互利合作、休戚与共的关系。
3．行政机关与相对方的不合作甚至对抗的原因主要在于双方所代表的利益的对立性。行政机关与行政相对方不合作将直接导致行政低效率或无效率和行政法的失败，甚至政府失败和政府解体。11[11]
4．要解决行政机关与相对人的不合作问题，既不能采用传统的行政管理论者所强调的行政权力绝对优益说，将公利益绝对置于私利益之上的观点：也不能采用控权论者所主张的“私权神圣”，将私权置于公权之上的理论。因为私利益和公共利益都是法律化的利益，任何法律化的利益的地位都是由设定他的法律之阶位所决定的，上位法所设定的利益优于下位法所设定的利益，根本法所设定的利益高于普通法所设定的利益。因此，公共利益并非天然地具有优益性，高阶位法规范的私利益相对于低阶位法规范的公利益具有绝对的优益性，如宪法关于公民人身权和财产权的不可侵犯的规定，就不因任何法律所规定的公利益而动摇，任何以公利益具有绝对优益性为借口而侵害相对人私利益的行政行为都是违法至少是不当的，因而，必须承担相应的法律责任。而纠正这种违法或不当行政行为并追究其法律责任，便是行政诉讼制度的使命。正是在履行“排除政府与人民之间的不合作，强制不合作状态回复到合作状态”的使命中，行政诉讼制度扮演了推行法治和宪政的角色。
（四）道德成本最低化
行政诉讼制度在伦上的一个直接目的就是让国家行政的道德成本最低化。
违法的行政行为，将使政府付出更高的道德成本。当政府因太多的违法或不当行为而付出太高的道德代价时，以公益自居的政府将被推向正义的反面，而人民起来推翻这一不义的政府便理所当然地成为正义之举。行政诉讼制度通过一种合乎理性和道义的程序，使被违法或不当的行政行为所侵害的利益得到补救，防止了“以恶抗恶”的私力救济和反政府动乱的发生，从而在化解政府危机的同时，将违法或不当行政行为的道义成本降到最低限度。
行政伦理中的公利益与私利益的关系，实质上包括了相对人与行政机关的利益问题和公务员的个人利益与行政机关所代表的公共利益的关系问题。相对人因私益的膨胀而作出有损公共利益的行为，如拒不履行行政义务等，当然既要承担法律上的责任，又要接受道德上的谴责，且这种道德上的成本是单一的。但如果公务员私欲膨胀，以权去谋私而作出违法行政行为，则必须承担双倍的道德成本：一方面该公务员个人要受到道德的谴责，另一方面由于公务员的这种违法行为在本质上既侵害了公民私利益，同时也损害了被其滥用的权力所代表的公共利益，从而亦使它所代表的政府为之付出高昂的道德成本。
行政诉讼制度的基本伦理原则就是使国家行政道德成本最低化，进而使行政法律秩序最大限度地获得道义上的支撑。行政诉讼救济机制本身使受害人获得的不仅仅是一种物质上的补偿，同时也是一种精神上的抚慰，而且也是其道义上的善对于恶的胜利。可以使政府将其因违法或不当行政行为所可能造成的道义上的损失降到最低限度。
【注释】
1[1]当然这里的“设计”只是一种假设，因为从本质上讲，制度是一定基础的产物，而非法学家设计的作品，但不应否认，法学对法制建设的．尤其在我国法制转轨时期，这种影响可能更为重要；
2[2]正如有论者所揭示的那样：行政相对人理应包括特定行政法律关系中的“外国人”和“无国籍”。但是由于“公民、法人和其他组织”这一法定化的范畴早已“习惯”化了，故本文亦采此说。
3[3]有学者在给行政诉讼下定义时，将行政诉讼活动仅仅理解为“法院审判行政案件的活动”，即所谓司法审查。这是值得商榷的。因为，在我国，行政诉讼和司法审查应当是有区别的，司法审查在行政法学中的合理解释应当是“法院对具体行政行为的合法性进行审查”，它是行政诉讼的重要部分，但不是全部。
4[4]格地讲“民告官”的说法是不周延的，因为在行政机关作为相对人时也会出现“官告官”的现象。不过，本文的语境中“民告官”仅具象征性的符号意义。
5[5]〔日〕谷口安平：《程序的正义与诉讼》，中国政法大学出版社1996年版，第52页。
6[6]LesterF．Wald。AppliedSociocogy（Boston，1906）第22页。
7[7]事实上，法律的首要价值目标就是正义，诉讼所能提供的价值内涵就是“程序正义”。只要程序被严格遵循，结果就被认为是正义的，因为“不存在对正当结果的独立标准，而只存在一种正确或公正的程序”。——参见[日]谷口安平：《程序的正义与诉讼》，中国政法大学出版社1996年版，第82页。
8[8]参见EmileDurkheim，Sociologyandphilosophy，D．F波科克译（1953年），第84页。
9[9]耶林语，参见王锡锌、沈岿：《行政法理论基础探讨》，载《中国法学》1996年第1期。
10[10]“交换双方互利”这一观点，作为经济学之父亚当·斯密思想的核心，内在地包含了“自愿合作”在市场经济活动中的重要性，所以合作精神是交易正常进行的前提。
11[11]正是从这个意义上说，行政法上的不合作与其说是一个法律，倒不如说是—个问题。原载《中国法学》2001年第6期，并为《中国行政法学精萃》2002年卷全文转载。
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