宁夏农业水资源可持续利用的法律制度研究

宁夏农业水资源可持续利用的法律制度研究

　　摘 要：宁夏是西北内陆干旱地区，农业水资源极为匮乏，高效利用农业水资源实现可持续发展的目标，需要完善的法律制度作为前提和保障。本文根据宁夏现行的涉及到农业水资源可持续利用法律制度实施的状况，运用“变形”后的 “要素量化法”分析其存在的缺陷与不足，并提出了将可持续发展的理念引入到法律法规制定的目的当中，建议在法律法规中突出农业水资源可持续利用的重要性和必要性，并对农业水资源可持续利用的具体法律条文进行细化，实现农业水资源可持续利用的有法可依。

　　关键词：宁夏 可持续利用 农业水资源

　　宁夏地处西北内陆干旱地区，农业水资源极为匮乏，农业水资源的短缺和污染的现状问题日益加剧，合理开发、高效利用、加强保护农业水资源是一项迫在眉睫的重要任务。农业水资源的可持续利用是实现农业可持续发展的前提和保障，是推动宁夏经济社会可持续发展的重要内容。宁夏目前水资源法律制度已经基本形成，但是可持续发展理念还没有成为水资源法律制度的指导思想。从法律制度层面探索农业水资源可持续利用，为最终实现宁夏社会经济、资源和环境的协调可持续发展提供保障。

　　一、宁夏农业水资源可持续利用的现状概述

　　(1)农业水资源的概念

　　农业水资源是指农业生产过程中为满足农作物的生命维系和生长发育所需要的水资源，其包括大气水、地表水(流域水、水库水和湖泊水等)、地下水(土壤水及土地深层水)以及动物、植物体内水分等①，且被利用于农、林、牧、渔等农业生产之中。其中，土壤水可被作物直接吸收利用，地表水、地下水经转化为土壤水后即被作物利用。同时，通过净化处理的废污水也是一种重要的农业用水水源。

　　(2)宁夏农业水资源利用的现状

　　近年来，宁夏全区年均取水总量约72亿m3。其中，黄河取水量65.6亿m3、地下水量5.5亿m3、当地地表水量0.76亿m3②。其中，农业取水量65亿m3。全区耗水总量约为35.4亿m3，农业耗水量最多约为31亿m3，占总耗水量的88.6%;农业灌溉平均取水量11925 m3/hm2③。

　　宁夏农业用水量占总用水量的近90%，远高于全国63.6%的平均比例，用水结构严重失衡。农田灌溉水利用系数仅为0.46，远低于全国0.52的平均值，农业水分生产效率为1kg/m3④。

　　综合来看，宁夏地区农业水资源消耗量较大，占到了宁夏地区水资源利用的大部分，但总体利用率不高，水资源损耗较大。同时，部分农产地区还以漫灌为主，水利基础设施不完备，喷灌、滴灌及渠道衬砌等节水灌溉技术欠缺，农业用水浪费严重，灌溉效率不高。因此，宁夏地区农业水资源的利用有待于进一步的建设和优化。

　　二、宁夏农业水资源可持续利用的法律要素量化法分析

　　自上世纪 80 年代以来，我国积极投入到依法治水、依法管水的立法尝试中。经过了30多年的努力，虽然水资源管理和利用也逐步走上了规范化、系统化的道路，但是我国还没有制定出关于农业水资源可持续利用的专门法，有关农业水资源可持续利用的内容可以从《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《农业法》等法律中找到有关的规定。宁夏地处黄灌区，除了上述几部涉及农业水资源的基本法律以外，也没有较为完整的、专门的农业水资源可持续利用的法律制度，在现行的14部地方性法规中，有关于提到和涉及了农业灌溉水资源开发、利用和保护的法律文件共有10部。为了对现行的宁夏农业水资源可持续利用的法律进行综合分析和评价，本文引用了澳大利亚自然资源管理法律、机构及政策方面的专家伊恩・汉纳姆博士的一套法律评价的方法，该方法虽然是用于评价某一区域内水土管理的法律与机构框架状况。⑤但是其评价方法、分析思路和基本理念同样可以借鉴于本文中对于农业水资源可持续利用的法律制度的研究中，只是对该方法当中的分析要素和评价范围等加以替换，以便于解决本文中所提出的研究内容。为了便于叙述，在本文中仍然将该方法称为“要素量化法”。

　　(1)“要素量化法”的简述

　　“要素量化法”包含了17个法律与机构框架的核心要素，它们是制定目的、管辖、责任、目标目的、定义、注意义务、责任分工、机构、政策、教育、研究调查、公众参与、水土规划、水土管理、资金机制、实施和纠纷解决，该方法的步骤大致分为三个部分，首先是确定待评价区域内的首要问题，其次是选择该地区内所依据的不同层级的法律及其他规范性文件，最后是对选择出的法律文件进行分析和评价，得出结论并提出改进的建议。⑥“要素量化法”不仅可以对单行法律进行分析评价，同样可以运用在某一地区内区域层级的法律文件总体分析当中。

　　(2)运用“要素量化法”分析相关法律文件

　　借鉴汉纳姆对《中华人民共和国水土保持法》(1991年)的分析和评价的具体方法和分析思路⑦，旨在能够突出说明宁夏农业水资源可持续利用的法律制度的现状和缺失，因此在分析和评价的过程中会把17个核心要素改为如下内容：制定目的、管辖、责任、目标目的、定义、注意义务、责任分工、机构、研究调查、教育、公众参与、农业水资源规划、农业水资源利用、农业水资源保护、资金机制、实施和纠纷解决⑧。虽然是根据研究的实际情况对核心要素的项目进行了更改，但是在运用评价和分析的具体方法上仍然借鉴了汉纳姆博士的“要素量化法”。宁夏现有10部关于水资源方面的行政法规，分别是《宁夏实施<中华人民共和国水法>办法》、《宁夏实施〈中华人民共和国水文条例〉办法》、《宁夏回族自治区抗旱防汛条例》、《宁夏水利工程质量监督管理规定》、《宁夏回族自治区黄河宁夏段水量调度办法》、《宁夏回族自治区艾依河管理办法》、《宁夏黄河水资源县级初级初始水权分配方案》、《宁夏回族自治区水资源论证管理办法》、《宁夏回族自治区取水许可和水资源费征收管理实施办法》、《宁夏回族自治区节约用水条例》。同样运用“要素量化法”对宁夏区域内就农业水资源可持续利用这一层面上的法律问题进行总体分析评价。

　　(3)数据的分析结论

　　表一 ：宁夏涉及水资源的法律文件-具体法律文件中农业水资源可持续利用的有无

　　首先，对表一中进行纵向的分析说明，也就是对10部法规是否涉及到17个要素分别进行统计说明。其中，17个要素都包含在内的只有1部法规，即《宁夏实施<中华人民共和国水法>办法》，包含14个要素的是《宁夏回族自治区抗旱防汛条例》、《宁夏回族自治区取水许可和水资源费征收管理实施办法》、《宁夏回族自治区节约用水条例》;包含13个要素的是《宁夏回族自治区黄河宁夏段水量调度办法》、《宁夏回族自治区水资源论证管理办法》;包含10个要素的是《宁夏实施〈中华人民共和国水文条例〉办法》、《宁夏水利工程质量监督管理规定》;含有8个要素的法规是《宁夏回族自治区艾依河管理办法》，含有7个要素的法规是《宁夏黄河水资源县级初级初始水权分配方案》。

　　其次，对这10部法律文件中进行横向的分析说明，即统计17个要素当中的每一个要素是否都体现在这10部法规中，按照法规中涉及要素的数量由多到少进行说明。

　　制定目的、责任和目标目的这三个要素在10部法规中都有所涉及。

　　管辖、责任分工、机构等3个要素除没有在《宁夏黄河水资源县级初级初始水权分配方案》体现以外，其余9部法律文件中都有所体现。

　　农业水资源利用、农业水资源规划这2个要素均是在《宁夏实施〈中华人民共和国水文条例〉办法》、《宁夏水利工程质量监督管理规定》这2部法规中没有体现外，其余8部法律中都有所涉及。

　　实施要素除没有体现在《宁夏水利工程质量监督管理规定》和《宁夏回族自治区艾依河管理办法》这2部法规中，其余8部法规中均体现了实施要素。

　　资金机制这一要素没有在《宁夏实施〈中华人民共和国水文条例〉办法》、《宁夏回族自治区艾依河管理办法》和《宁夏黄河水资源县级初级初始水权分配方案》这3部法规中体现。

　　注意义务要素没有在《宁夏回族自治区水资源论证管理办法》、《宁夏回族自治区艾依河管理办法》、《宁夏黄河水资源县级初级初始水权分配方案》和《宁夏回族自治区节约用水条例》这4部法规中体现。

　　纠纷解决要素没有在以下4部法规中体现，它们是《宁夏实施〈中华人民共和国水文条例〉办法》、《宁夏水利工程质量监督管理规定》、《宁夏回族自治区艾依河管理办法》和《宁夏黄河水资源县级初级初始水权分配方案》。

　　公众参与要素没有体现在以下5部法规中，即《宁夏实施〈中华人民共和国水文条例〉办法》、《宁夏回族自治区黄河宁夏段水量调度办法》、《宁夏回族自治区艾依河管理办法》、《宁夏黄河水资源县级初级初始水权分配方案》和《宁夏回族自治区水资源论证管理办法》。

　　定义要素没有体现在以下6部法规中，它们是《宁夏实施〈中华人民共和国水文条例〉办法》、《宁夏水利工程质量监督管理规定》、《宁夏回族自治区艾依河管理办法》、《宁夏黄河水资源县级初级初始水权分配方案》、《宁夏回族自治区取水许可和水资源费征收管理实施办法》和《宁夏回族自治区节约用水条例》。

　　教育要素只体现在以下3部法规中，即《宁夏实施<中华人民共和国水法>办法》、《宁夏水利工程质量监督管理规定》和《宁夏回族自治区节约用水条例》。

　　研究调查要素是这17个要素在10部法规当中体现最少的1个，只体现在了以下2部法规中，即《宁夏实施<中华人民共和国水法>办法》和《宁夏实施〈中华人民共和国水文条例〉办法》。

　　三、宁夏农业水资源可持续利用的法律制度的缺失及建议

　　(1)存在的问题

　　从宁夏农业水资源可持续利用的问题着手分析，以上分析可知，总体上将在这10部法律文件中，至少有6部体现了农业水资源的相关内容(农业水资源规划体现在了8部法律文件中、农业水资源利用要素体现在8部法律文件中，农业水资源保护体现在6部法律文件中)，但是相关的规定仅仅是提及了灌溉用水或农业用水，没有农业水资源和可持续利用这两个概念。所以也并没有详细的关于农业水资源在规划、利用和保护方面的规定，内容上存在了对农业水资源单独规划、利用和保护方面较大的缺失，综上所述，宁夏农业水资源可持续利用在这10部法律文件中没有明确的法律条文。以下是宁夏农业水资源可持续利用法律制度中存在的具体问题：

　　1.在10部法律文件中的制定目的和目标目的中，只有《宁夏实施<中华人民共和国水法>办法》第十八条规定“开发、利用水资源，应当统筹安排地表水和地下水，遵循总量控制、节约用水、合理开发、可持续利用的原则，充分考虑生态环境用水需要。”和《宁夏回族自治区水资源论证管理办法》在第一条中提及了水资源可持续利用的内容，即“为严格水资源管理，保障涉水规划和建设项目取用水，促进水资源的优化配置和可持续利用，根据《中华人民共和国水法》、《宁夏实施<水法>办法》和《建设项目水资源论证管理办法》，制定本办法。”其余9部均没有提及水资源可持续利用的这一目的，只是针对水资源利用、开发和保护等问题做了相应的规定，由此可见水资源可持续利用的理念还未贯穿于这些法律文件中。

　　2.虽然2013年公布的《宁夏水资源公报》当中的相关数据可以看到宁夏农业灌溉用水占到了总用水量的近90%，但是已评价的法律文件并没有将水资源按照功能详细划分为农业用水、工业用水和生活用水等，进而也并没有对这几类水资源分别进行合理、详细的规划，只是整体对水资源的开发、规划、利用和保护进行了规定。

　　3.10部法律文件当中关于在农业水资源利用方面也是较为笼统一带而过，例如在《宁夏实施<中华人民共和国水法>办法》中第十九条规定“开发利用地表水应当兼顾地区之间的利益，有计划的建设蓄水工程，充分发挥供水、灌溉、防洪、发电、渔业、航运、旅游和生态等水资源综合效益。”仅提到开发利用灌溉水资源要兼顾多方利益，没有对如何提高农业水资源利用的高效性、节约性和可持续性，怎样在实现高效利用农业水资源的同时兼顾地区之间的利益等，这些内容都没有进行详细的规定。

　　4.虽然在这10部法律文件中关于农业水资源保护的内容涉及到了6部，但是基本都是提到了灌溉用水这一概念，几乎没有更深层次的规定如何保护灌溉用水，缺乏具体可行的做法和保护措施。还有4部法律文件只针对浅层地下水的保护、饮用水的保护等进行了规定，没有涉及到农业水资源保护方面的内容。

　　(2)完善建议

　　1.涉及到农业水资源的法律文件中，丰富制定的目标和目的，可以把可持续发展的内容作为法律法规制定的指导思想之一，在其制定目的和目标中增加实现水资源可持续利用的目的，当然也可以细化为为了实现农业水资源可持续利用这一目标。

　　2.建议将水资源按照功能划分为农业水资源、工业水资源和生活用水等进行规定，如此划分后，可以按照分类的水资源根据其各自的实际利用率、具体的特征和利用现状等进行规定，有针对性的对农业水资源、工业水资源和生活用水进行合理、详尽的规划、利用和保护。根据具体的开发、利用和保护的情况进行规定。

　　3.基于宁夏农业用水在宁夏用水总量的所占的90%比例，实现农业水资源规划、利用和保护的具体工作已经迫在眉睫，实现农业水资源可持续利用的具体措施较多，其中法律保障是解决这一问题的途径之一，因此在现有的法律文件中增加和补充农业水资源可持续利用的相关法条显得尤为必要和紧迫。

　　4.为了实现农业水资源的可持续利用，对农业水资源的保护是具体的保障措施之一，因此，应当在法律文件中增加关于农业水资源保护的内容，包括保护的必要性、实施、公众参与和法律责任等方面。

　　实现宁夏农业水资源的可持续利用离不开相关法律法规的保障，建立完善的保障农业水资源可持续利用法律制度，在促进农业水资源的可持续利用方面具有重要的推动作用，与此同时，有限的农业水资源得到可持续利用和保护，对于保障经济社会的可持续发展都起到了举足轻重的作用。

　　注释：

　　①李代鑫.中国灌溉管理与用水户参与灌概管理.中国农村水利水电.2002(5).21-241.

　　②宁夏水文水资源勘测局.2013年宁夏水资源公报.2013.

　　③王海涛.浅谈宁夏水资源现状、问题及对策建议.中国农业信息.2013(11).175-176.

　　④宁夏水利编纂委员会.宁夏水利年鉴 2012.银川：宁夏人民出版社.2012.

　　⑤⑥胡苑.要素量化法在黄河流域水资源立法中的应用.2005.5.

　　⑦根据胡苑在《要素量化法在黄河流域水资源管理中的应用》一文中对汉纳姆此项分析的中文翻译版.

　　⑧借鉴胡苑在《要素量化法在黄河流域水资源管理中的应用》一文中引用汉纳姆在其对东南亚及中国所作研究的报告中的表格作为范例，根据实际情况修改其要素并进行分析研究.

　　参考文献：

　　[1]马德仁.宁夏水资源可持续利用分析研究.宁夏农林科技.2014.

　　[2]董玉秀.对可持续发展与农业水资源持续利用的思考.山西水利科技.2003.

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