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法制化视角下的高校管理-高校处分权辨析
[论文关键词]学校秩序 处分权 法制化建设
[论文摘要]为维护良好的学校秩序,授权高校根据法定事由和程序行使处分权是必需的。但在法制化的视角下,高校处分权的不断清晰和完善也是高等法制化建设和高校实践中的迫切需求。
近年来频繁发生的高校学生管理纠纷中,高校处分权的法律性质和效力成了诉讼双方争论的焦点,公立高校处分权的正当性毫无例外地受到质疑。在法制的视角下,高校处分权的地位是什么?如何界定和适用高校处分权?这引起了各界的广泛关注和热烈讨论,也成为法制化建设和公立高校管理实践中的迫切需求。
一、高校处分权的性质
关于高校对学生实施处分的权力,笔者认为可以界定为是源自律法规的授权。《教育法》第28条第一款第四项规定,学校及其他教学机构行使“对受教育者进行学籍管理、实施奖励或处分的权力”,《高等教育法》第41条进一步明确高等学校的校长有权“对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分”。对犯有错误的学生、学校可视其情节轻重给予批评教育或纪律处分,教育部《普通高等学校学生管理规定》第53条也具体规定“纪律处分的种类分为: 1警告; 2.严重警告; 3.记过; 4.留校察看; 5.开除学籍”。
至于各高校制定的“学生违纪处分条例”,也有清晰、具体的授权规定。教育部《普通高等学校学生管理规定》第68条规定:“高等学校应当根据本规定制定或者修改学校的学生管理规定,报主管教育部门备案”,该规定是对高校制定校规行为的授权,成为高等学校制定校规的法律依据。而教育部作为国家教育行政管理部门,其制定《普通高等学校学生管理规定》的权力属于自己的职权。《中华人民共和国合同法》第89条规定国务院行使“领导和管理教育、科学、、卫生、体育和计划生育工作”,宪法第90条还规定,“各部、各委员会根据法律和国务院的规、决定、命令,在本部门的权限内,发布命令、指示和规章。”[1]从宪法的规定可以清楚地看到,教育管理是国务院的重要职能,教育部是国务院主管教育的职能机关,具有根据上位法发布规章的权力。
据此,学界一般认为高校处分权,是指高校为维护其良好的学校秩序,根据法定事由和程序对违反学校纪律或达不到学校管理要求的学生进行强制性消极处理的权力。[2]高校处分权具有双重属性。其一,高校处分权是一种公权力,具有如下特征:
(1)该项权力是法律、法规授权和行政规章确定的; (2)该项权力的行使具有单面性、强制性, 无需征求学生的意见,也不需与学生协商,双方不是平等主体之间的民事法律关系,而是具有隶属性质的行政法律关系; (3)处分的5种形式是法定的制裁措施,处分的效力具有国家强制性。其二,高校处分权在一定程度上是学校对其内部事务进行管理时享有的自由裁量权。我国现行的教育法律规范,只对高校学生处分权的行使作了概括性的规定,至于在什么情况下,对学生的什么行为作出什么样的处分,并没有具体规定,这一点,即使是教育部《规定》亦是如此。按照该《规定》第68条“高等学校应当根据本规定制定或修改学校的管理规定”的规定,高校如何制定规定以及如何行使处分权,则由高校在不与该规定相违背的前提下根据本校的具体实际自主决定。[3]从一定意义上讲,这是国家赋予高校处分学生的自由裁量权。
二、高校处分权的立法缺陷
通过以上的分析,高校处分权虽然可以界定为是源自律法规的授权,但从法理分析,高校处分权的取得和实施仍有值得探讨的问题:
1.部授权高校立法方式的正当性存在争议。我国《立法法》只把全国人大及其常委会将自身立法权限授权国务院制定法规列为授权立法事项,其它授权立法的方式都没有提及。国务院部委的规章再次授权高校立法,这种授权立法的方式和校规的合法性将受到质疑。
2.《普通高等学校学生规定》是教育部的职权立法,其中设定的纪律处分,包括警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍等,已经对学生的权益产生影响,尤其是开除学籍,涉及学生的受教育权,这是保障的公民基本权利,属于保留的范畴,是全国人大及其常委会立法范围内事项,部门规章对此做出创设性规定显然位阶偏低。[4]
3.法律、行政法规和规章不可能具体规定高校的所有问题,否则,校规就失去了其存在的必要性,但各学校制定的“学生违纪处分条例”因地、因校而异,校与校之间的处分条件宽严失度、处罚不相当,容易导致同一违纪行为的处理结果有很大差别,从而失去公正性,造成学校处分权行使的混乱,侵犯学生这一特殊群体的合法权利。[5]
4.高校学生处分行为缺乏程序规范和应有的制约机制,侵害学生程序性权利。例如:高校在平时教育和在启动处分程序前,将校纪校规和处分相关的规范依据、学生所享有的程序性权利等告知学生,便于被处分学生对程序的把握的学校事前告知义务不明确;学生有权对自己的行为作更加充分的陈述和辩解,使自己的意见得到充分地表达和伸张,使学校更清楚地了解事实相,并据事实做出符合违纪情形轻重处分决定的听证程序的缺失;学生寻求救济的途径,需要能保障学生的合法权益不受侵犯,也能有效监督高校自身作出处分的申诉制度设计不周全;保持沉默的权利、反对自证其罪的权利必须成为学生应享有的正当权利的陈述、申辩规定不够具体等等。没有正当的程序限制高校处分权的行使,学生的合法权益难以得到保障。
5.高校处分权的行使游离于司法审查之外,学生遭侵权时缺乏有效的司法救济途径。无论是开除学籍的处分或者是警告处分,学生不服处分除了能够提出申诉以外,别无它法。已经在其他管理领域广泛适用的行政复议制度、仲裁制度、调解制度等多元、复合的救济方式并没有在教育纠纷解决中被采用,反映出法律救济体系的严重陷失。[6]现行制度为学生不服处分仅仅提供了一种救济途径,暴露出高等院校学生处分权的立法存在缺陷。
三、高校处分权的立法完善
高校对学生行使处分权是为了实现高校的教育职能。教育的特殊性决定了法律必须承认高校在遵守法律法规和国家教育方针政策的基础上所享有的教育自由、学术自由和管理自主,避免政府、司法机关和个人的过度干预。但是由于高校在行使处分权时,影响到学生的受教育权,因此对其约束是必要的,同时维护学生的受教育权也是实现国家教育目标的重要保障。规范高校学生处分行为应当兼顾高校教育职能的实施与学生合法权益的保障,以求高校处分权和学生受教育权之间的相对平衡。
1.将开除学籍处分的立法权提高到法律层面。受教育权属于宪法规定的公民的基本权利,对限制公民宪法性权利等专属立法事项,适用“法律保留”原则,必须由立法机关通过法律规定,行政机关不得代为规定。因而,开除学籍这种改变学生身份、涉及剥夺学生受教育权的处分,应由最高权力机关以法律的形式具体规定,不由教育行政机关和高校自行创设处分的条件、范围和种类。[7]其它处分形式由于并没有限制或剥夺学生的受教育权,属于高校办学自主权的范畴,应该由学校内部校规校纪做出规定。
2.将高校对学生的处分纠纷有针对的纳入诉讼受案范围。行政诉讼是司法介入高校处分纠纷的具体手段,也是解决行政纠纷最重要、最具权威的最后一环,最能实现正义。然而,我国规范没有规定学校对学生行为的司法救济途径。现阶段司法介入高校处分案件存在着法律依据严重不足的问题,修改现行相关的法律法规势在必行。借鉴其他国家和我国地区的有益经验,将改变学生身份的开除学籍的处分列为对学生身份权的处分,被处分学生不服的可以提起行政诉讼,给予最终的司法救济;对其他不涉及改变学生身份的处分,如警告、记过等,只能寻求非诉讼方式解决,不能提起行政诉讼。[8]
3.将教育仲裁机制引入高校对学生的处分纠纷。教育仲裁制度是指根据教育法律、法规的规定,当学生与学校间发生纠纷时,依法向专门设置的教育仲裁机构,由教育仲裁委员会依据法律的规定进行调解、裁决的一系列活动。教育仲裁具有非对抗性、性、自愿选择性、衡平性和公正性的特点,更适合高校和学生间特殊的教育管理关系。原则上,教育仲裁有实行一裁终局制,但本着有利于最大限度地确保学生受教育权的实现,打消学生对仲裁终局的顾虑,保障学生充分的权利救济选择权的原则,同时,也给教育仲裁活动的公正进行予以必要的监督,在一定程度上确保教育仲裁裁决的公正公平,应允许学生就开除学籍及仲裁程序、证据适用、客观公正瑕疵等事项向法院提出诉讼。即,基于学生的权益救济,教育仲裁有针对性地实行教育仲裁一裁终局和接受司法的最终审查制度。
4.建立高校对学生违纪处理的法律研究和完善机制。高校在制定和完善管理制度时,必须考虑到学生作为权利主体的本质,要依据法律规范的原则和规定,按照规范性与可操作性、权利与义务对等、保障学生权利与管理效率并重的原则,健全制约机制和科学、的决策程序,建立明确具体的实体性与程序性的制度和法制监督的工作规程。应强化程序性规范的公开、公平、公正的法治原则,要明文规定符合法治精神的严格程序,如原告的申诉举报程序、学生管理部门的程序、专门委员会听证并做出处罚建议的程序、被告的辩解和申诉程序、校领导裁决及做出行政决定的程序、具体实施处罚的程序等;处理权限划分要明确,权力和职责要分明;要规定有效证据的范围,包括造成事实的有关物证、证人签名的证言、被侵害人的签名的检举、有关单位的综合材料、违纪学生的检查书、司法机关的裁定书和判决书等;要引入事前的、正式的听证程序,在处理做出之前,给学生辩护的机会和对有关事实和证据的知情权;要明确规定受处生的申诉期限、时效和学校受理学生申诉的机构、学校行政决定的合理期间,保护受处理学生的申诉权等等。[9]
参考文献:
[1] [4]田鹏慧,刘庚伍.校规的法律地位及其生成[J].现代大学教育, 2007, (1).
[2] [3]董立山.高校学生身份处分权问题研究[J].湖南社会科学, 2006, (5).
[5]张胜先,杨雪兵.论高校处分权与学生权利救济制度[J].现代教育, 2004, (4).
[6]吴冬,阎高程.普通高校学生处分行为的法律审视[J].湖北成人教育学院学报, 2006,(5).
[7]蒋后强.高校学生处分制度的方法研究[J].西南大学学报, 2006, (3).
[8]谢太洵.试论高校处分与学生权利救济制度的完善[J].探索, 2005, (3).
[9]李爱春.高校校纪校规探讨[J].甘肃政法成人教育学院学报, 2005, (4).
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