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试论隐性超期羁押的危害及其控制
【摘要】超期羁押是当前刑事司法实践一大顽疾，不仅严重侵犯被羁押者的合法权益，给其亲属造成不必要的负担和痛苦，且妨碍了刑事诉讼活动的正常进行。超期羁押既有表面上即明显超出法定期限的显性超期，也有以形式上合法掩饰实质上不合法的隐性超期。针对司法实践中尚不为人们所重视的“隐性超期羁押”问题，从分析其表现、危害及成因人手，试着探求解决的对策，以期对从根本上预防和纠正此类现象有所裨益。
【关键词】隐性超期;程序正义;责任追究
自2002年最高人民检察院联合最高人民法院、司法部、公安部开展被称为“阳光羁押”的清理超期羁押专项活动以来，成效显著。目前，各地上报的属明显违法的超期羁押情况已大大减少。但也应看到，一些貌似合法的“隐性超期羁押”现象依然存在且不容忽视。这种现象的存在反映出我国当前刑事司法实践领域一些思想意识和体制上的弊端。
一、“隐性超期羁押”的概念、表现形式及其危害
所谓“隐性超期羁押”是指刑事诉讼中侦查、检察和审判机关对犯罪嫌疑人、被告人采取限制人身自由的强制措施时，利用现行立法上的不成熟或模糊规定，规避刑事诉讼法律的相关规定，以“体现在法律文书上未突破法定羁押上限”这种形式上的“合法羁押”掩盖实质上的超期。这种羁押超过了犯罪嫌疑人、被告人依法律规定本应适用的羁押期限，严重地侵犯了被羁押者的合法权益。
司法实践中，“隐性超期羁押”有多种表现形式，危害也显而易见：
(一)任意延长羁押期限
我国现行法律未将羁押期限与诉讼期限分开，羁押期限严重依附于侦查、审查起诉和审判等诉讼期限，而诉讼期限的延长均由各单位依据办案情况需要自行决定，缺乏其他机关的监督、制约，导致各办案单位常因主客观原因滥用期限延长条款。有的办案人员责任心不强或工作任务量大等原因不能如期结案，往往以各种理由提请延长办案期限，批准机关不认真审查延期理由或担心不批准会造成超期羁押的违法后果，一般也就予以批准。更有甚者，有的办案人员连部门内部的审批程序都未办理即擅自延期。如在审查起诉及法院审理阶段，利用刑诉法中“可以延期”情形的模糊规定，未履行任何审批手续，以“案件重大、复杂”为由在换押证上直接以一个半月计算诉讼期限，已成为大多数办案人员的习惯性做法。法律对各诉讼环节中有关期限延长的规定有一个递进过程，延期本该在一些特殊情况下作为例外适用，却在司法实践中被常态化，成为办案人员因拖沓而导致办案期限不够的救济条款。
(二)由于长期工作中形成的良好关系，公、检、法三家办案人员为弥补办案时限上的不足，常常通过违规操作“互借期限”，达到规避法律的目的
1.在案件移送进行换押时，接收单位或移送单位据办案情况在换押证上填写提前或滞后的不真实时间，从而“互借”期限，巧妙掩盖某诉讼阶段的超期。如公安机关对犯罪嫌疑人逮捕后不满两个月即侦查终结移送审查起诉，检察机关办案人员与侦查人员协商，将受案日期后推，使审查起诉期间延长;或审判人员借用审查起诉“未用尽”之剩余时间。
2.滥用退回补充侦查、建议延期审理和延期审理等手段变相延长诉讼期限。司法实践中，若遇法定期限不能结案的情况，审查起诉部门办案人员往往会找些“疑点”，利用法律上的合法程序退回公安机关补充侦查以延长办案期限;共同犯罪案件中，若其中一人因疾病或其他原因不能到案，实践中审判人员往往不是按规定单独对该人裁定中止审理，而是为图省事避免多次开庭，变通由检察人员建议延期审理，使全案被告人的羁押期限被人为延长。
(三)还有一些因现行法律规定模糊不清或疏漏而极易造成“隐性超期羁押”的情况也不容忽视
1.刑事诉讼法中一些涉及羁押的诉讼期限规定不明确，使得某些案件和办案环节没有明确的期限限制，造成羁押期限不受约束，最突出体现在各种“不计或重计羁押期限”的情况。如审查起诉案件改变管辖、二审发回重审案件的“重新计算期限”和精神病鉴定、管辖权争议处理“不计期限”等等。还有如《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑诉法》)第65条规定：“在发现不应当拘留的时候，必须立即释放”。从立法的本意讲，“立即”应是体现一种迅速、毫不延迟的精神，但因这类规定没有明确的时间限制，极易导致羁押期限的不确定性。实践中执行释放程序需办理若干必要手续，在这个过程中，一旦办案人员有所迟缓，就会导致被羁押者的释放时间被拖延。而这种拖延，因并无具体的标准可参照，也就难以通过法律监督进行约束。又如人民检察院决定不起诉的，依刑诉法规定“不起诉决定书自公开宣布之日起生效”，“被不起诉人在押的，应当立即释放”，但因释放手续未办完整，导致出现了不起诉决定宣布后被不起诉人再次被带入监房进行关押的于情于理不符的尴尬情形。
2.法院自行决定延期审理的次数未作限制。现行法律仅规定庭审过程中公诉机关建议延期审理次数不得超过两次，而人民法院以“需调取新证据、通知新证人或被告人另行委托辩护人”为由自行决定延期审理的次数未作限制。尽管表面上于法有据，但这种无限次延期审理显然有违司法公正之本义。
3.刑诉法对死刑复核、死缓核准案件的审理期限未作具体规定，法院可以随意掌握羁押期限长短，极易造成终审死刑、死缓犯等待复核、核准的时间不确定。因被判处刑罚的特殊性，多数死刑、死缓犯思想负担重，情绪不稳定，有的不服管教，滋事生非;有的自知求生无望，想方设法自寻短见，给看守所监管工作带来极大压力，存在极大的安全隐患。同时，由于案件的复杂性，死刑复核、死缓核准罪犯的同案犯也因需全案审查无法及时执行。
以上几种“隐性超期羁押”现象，从法律规定上看并不超期，不同于“违法”层面的超期羁押，但实则或是通过违规操作、规避法律或与立法精神相悖，助长了办案人员有法不依，漠视人权的错误观念;破坏了刑事诉讼制约机制，影响了司法公正和效率，极大地损害了法律的严肃性、权威性和司法机关形象;且常使得犯罪嫌疑人、被告人至判决之日被实际羁押的期限超过其本应被判处的刑期。而这种情况下，往往会导致审判机关人为地将刑期延长，严重侵犯了被羁押者的合法权益，其危害程度较显性尤甚。
二、“隐性超期羁押”产生的原因
通过以上分析，“隐性超期羁押”现象的存在恰恰说明执法人员已经充分认识到超期羁押的违法性，但由于执法者更多的是追求自身行为是否合法，对被羁押者的权利保障缺乏应有的认识，因而产生了将非法行为合法化的行为动机，最终导致“隐性超期羁押”现象大量存在。这表面上看是不严格执行刑事诉讼法律，深层次的原因与我国民主法制不健全和执法人员素质不高有关。究其原因主要有以下几方面：
(一)办案人员执法理念上的不足
1.“人权”观念淡薄，“重打击，轻保护”。不少办案人员尚未改变“有罪推定”观念，认为羁押有利于打击犯罪，有利于维护社会稳定;只要能最终打击犯罪，采取怎样的方式无所谓，忽视对被羁押者合法权益的保护。
2.“重实体、轻程序”观念无根本改变。在我国司法实践中，有许多办案人员仍认为“程序公正” 依附于“实体公正”，程序方面较为大意。“隐性超期羁押”现象的存在说明执法者也已注意到程序的重要性，但尚未提到与实体并重的高度，认为判处刑罚时“羁押一天折抵刑期一天”，对超期羁押危害性认识不足，忽视了“程序正义”。
(二)立法上的模糊与缺漏
1.立法技巧粗糙。我国对羁押期限在具体条文规定上存在许多诸如“案情复杂”、“重大复杂案件”、“立即”、“及时”等模糊字眼，羁押期限的相关规定散见于各诉讼阶段规定中，缺乏完整性、系统性，这些立法上的不足促使了“隐性超期羁押”产生。
2.制度上的缺失，缺乏独立的羁押制度规范。在我国，羁押不是一种独立的强制措施，而是刑事拘留和逮捕的附带性后果，导致羁押在适用上出现严重的任意化和随机性。当前又没其他较为适当的方式来控制、管理那些未决人员。为保证刑事诉讼活动顺利进行，办案单位基本将所有的案件都提请批准逮捕，刑诉法规定的逮捕条件又较为宽泛，审查批捕部门往往着重审查“是否构成犯罪”，而忽视逮捕条件中“采取其他强制措施尚不足以防止发生社会危险性”的规定，导致羁押率居高不下。
(三)执法力量配备不合理
办案经费不足，可用人力紧缺，办案人员素质不高、超负荷工作，这既无法保障案件质量，也无法保障在法定期限内结案。在完成大量工作的情况下，为避免产生违法超期羁押问题，只能在法律规定的范围内寻求解决之道，于是通过合法程序“以羁代侦”等“隐性超期羁押”应运而生。
(四)缺乏相应的责任追究机制
我国现行法律更多的是强调犯罪追究一面，而没有强调执法约束一面。显性超期羁押是国家机关工作人员的违法犯罪行为，是公权对私权的侵犯，在现行法律制度下还是可以找到依据予以追究。但对于表面上合法的“隐性超期羁押”，对这类违规办案的执法人员缺乏相应的责任追究机制。这个问题不解决，“隐性超期羁押”现象就很难得到彻底遏制。
三、控制“隐性超期羁押”的思考
“隐性超期羁押”现象的存在严重损害了法律的严肃性和权威性，制约着我国的法制进程，也损害了司法机关的形象，应采取必要措施控制、减少以期最终达到杜绝此类现象的目的。
(一)提高人员素质，树立正确的执法观念
1.司法人员应强化“程序正义”意识，摒弃“隐性超期非超期”的观念，严格执法，从思想根源上为减少隐性超期扫除障碍。现代司法理念要求不仅要依法严惩犯罪分子，同样也需对犯罪嫌疑人、被告人的合法权益进行保护。要加强对司法人员的培训和教育，促使其学习现代诉讼理念，树立程序法与实体法并重观念。严格按照刑诉法的规定采取羁押措施。同时应在合法的基础上体现合理原则，对不同性质、程度的案件不能死板地恪守同样的期限规则，尤其是对某些简单轻微的刑事案件，应尽可能提高效率，以更好地保护被羁押者合法权益。司法人员应当严格、文明执法，要认识到采用不正当手段而为的“隐性超期羁押”不符合及时、正义的执法理念，不可取。
2.加大司法资源投入，提高人员素质。更多录用具有扎实法律理论基础和先进司法理念的法律院校毕业生充实司法队伍，逐步提高司法人员的整体素质。人员素质的提高能带来执法观念上的转变，进而预防、纠正执法过程中的不规范行为，为消除“隐性超期羁押”提供人员上的保证。
(二)修改现行立法上的不足
1.对现行立法的缺漏予以补正，对死刑复核、死缓核准及管辖权异议等羁押期限空白的情况进行明确规定，使得在实践操作中有法可依。同时，对诉讼期限的具体计算应尽量避免使用“年”、“月”等较大的时间单位，代之以“日”、“时”进行细化规定，避免被羁押者的实际被羁押期限因年、月份大小之差而引起的不公。
2.法律规定上的模糊、不确定都是“隐性超期羁押”现象存在的温床，应逐步完善相关的法律的规定，将模糊语言从立法中清除，代之以简洁明了、操作性强的法律用语。在衡量标准的制定上应尽可能具体、明确，避免实践中在理解、执行法律时因机关而异、因人而异。如现行法律中“立即”释放的情况，可规定由办案单位将所需的释放手续先行办好后再进行“不逮捕”、“不起诉”的宣告，以真正做到“立即”释放。
(三)改革现行的司法体制，从根本上杜绝“隐性超期羁押”
1.将羁押从强制措施中独立出来，并与诉讼期限相分离，建立独立的羁押制度和羁押司法审查制度。(1)正确认识羁押的性质和目的，羁押不是一种侦查工具，而只能是作为例外的程序上的预防措施使用。办案期限可以延长，但羁押期限不随其自然延长。(2)确立羁押、羁押延期的请求权与审批权相分离原则，审批权由中立司法机构行使，加强制约，防止滥用，这也是纠正“自审自批”滥用延长条款等“隐性超期羁押”情况的根本所在。因为在无独立审查、无司法救济的羁押制度下，羁押完全依附于办案人员的职业素质、职业道德，各种形式“隐性超期羁押”的出现无法避免。
2.建立、健全可广泛适用的非羁押制度，以“不羁押”为导向全方位发展非羁押措施，从根本上降低“羁押率”。我国当前高羁押率是超期羁押赖以存在的大环境。普遍适用非羁押手段，加强对取保候审、监视居住等非羁押措施的监管力度，明确其适用条件，增强可操作性，提高非羁押措施的适用率，降低羁押率，能有效解决各类超期羁押包括“隐性超期羁押”问题，也会为国家节约大量的监管资源。
3.改变注重“口供”的办案模式，使司法人员在收集其他证据上寻求突破，不必因依赖口供实行羁押，从而提高案件质量，缩短羁押期限。“以犯罪嫌疑人供述作为定案主要证据”的办案模式直接导致高羁押率，因为口供的获取很大程度上来源于羁押所产生的威慑力，这就会导致有些办案人员想尽一切办法维持对犯罪嫌疑人的羁押状态，将羁押当作侦查的工具和手段，以“持久战”的方法获取犯罪嫌疑人的有罪供述，于是 “隐性超期羁押”产生了。
(四)去除“不捕率”、“不诉率”等用比率考核工作的做法
这种机械化的考察，极不符合办理案件的具体实践。正是有这种考核评比才使得办案人员常常采取规避法律的方式避免考核的失败。如对本不符合逮捕条件的犯罪嫌疑人因怕不捕率上升，也予以批准逮捕，这无形中产生一些“隐性超期羁押”情况。
(五)健全、完善责任追究制度，赋予监所检察部门相应的对超期羁押责任人的处分权或处分建议权
目前对待超期羁押，只有人民法院内部规定的责任追究条款，且内容简单，而侦查、起诉阶段超期羁押责任追究尚未有具体、明确的规定，不仅不适应一般的超期羁押，更不适应“隐性超期羁押”现状。应尽快充实、完善责任追究制度，制定严格的外部制裁和内部约束机制，对案件超期羁押责任人“由谁追究，如何追究，不追究又怎么制约”进行明确规定，建立一整套相应的处罚制度。但目前由于缺乏细化的责任追究制度，对超期羁押行为责任人没有相应的制裁权，监所检察部门对超期羁押的监督往往只能依靠办案人员的自觉或领导重视，出面协调解决，而协调的含义更多的是人治而非法治，这实质上是监督机制欠缺的无奈之举。没有制度约束，监所检察部门的纠正很难起到实质性作用。实践中对各种“隐性超期羁押”情况，看守所及监所检察部门难以掌握案件是否真正符合法定延期或重新计算等具体情况，若办案单位以“合法”法律文书搪塞，将使得在清理超期羁押工作中如何准确把握“公正”处于无力状态，不利于监督。所以，进一步完善有关法律监督权力的规定，由监所检察部门对“是否超期”进行认定，并给予监所检察部门一定的处分权或处分建议权，要求有关部门对责任人进行处理后及时向看守所及监所检察部门反馈，这样才能充分发挥看守所及监所检察院的职能作用，有效防止和解决“隐性超期羁押”现象。
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