农村基本公共服务建设的法治路径研究
摘 要：论文关注农村基本公共服务的法律制度建设，认为农村基本公共服务发展相对落后的原因在于农村基本公共服务法律制度存在一定的缺陷，包括与“三农”有关的专项法律不多，效力层级低下，许多规定与农村的实际情况不相符合，相关制度体系混乱，既缺乏顶层设计又缺乏配套制度。因此有必要打破城乡隔阂，完善农村基本公共服务顶层设计，明确农村基本公共服务内容，规范农村基本公共服务程序。
关键词：农村 法治路径 基本公共服务
“制度供给即是指制度的生产，是基于对制度需求的回应，为主体的行为提供某些准则或规则。当这种回应不能满足主体发展对制度的需求时，就会导致制度的供给不足，由此会导致制度出现真空或者低效运行。” 就我国农村基本公共服务的现状而言，基本公共服务法律制度的缺乏是农村基本公共服务发展落后的重要因素，因此，有必要对农村基本公共服务法律制度进行研究与完善。
一、农村基本公共服务发展相对落后
改革开放以来，我国农业发展屡创新高，农村发展进步迅速，农民生活水平有了质的飞跃。然而与城市相比，农村发展仍处于相对落后的状态，城乡基本公共服务发展极不平衡。
(1)农村基础设施建设相对落后
城市拥有完善的水、电、能源供应系统，和完善的道路交通系统。城市居民生产生活已经达到一个较高水平，基本实现了生产生活现代化。农村生产生活基础设施与城市相比相差甚远。截止2011年，农村发电量仅为1756.7亿千瓦/小时，不到全国发电量的4%，人工煤气、天然气等生活必须能源使用率极低，村际公交系统几乎没有，大多数农民出行都是自备交通工具。
(2)农村医疗卫生服务发展相对落后
近十年来，我国农村医疗卫生事业有了较大发展，但与城市医疗卫生服务相比，无论是在投入还是医疗机构、设备，人员构成又或者是医疗保障上都存在着一定的差距。
一是医疗卫生投资上的差距。近年来，我国医疗卫生开支大幅度增加，从2008年的14535万亿元增加到2012年的27846万亿元，增长将近1倍。但截至2012年，城市卫生经费总开支仍旧是农村卫生经费总开支的3.11倍，城市卫生人均经费开支也在农村人均卫生经费开支的2.81倍。
二是医疗卫生人力资源上的差距。目前，乡村医生和卫生人员仅占全国卫生人员的12%左右。在城市每千人口中，卫生人员为8.55人，其中执业(助理)医师为3.19人，注册护士为3.65人;而在农村每千人口中，卫生人员为3.41人，其中执业(助理)医师1.40人，注册护士为1.09人。这三项数值的城乡比值分别为2.50：1，2.28：1，3.34：1。
三是医疗卫生机构与设施城乡差距明显。2012年，我国医疗卫生机构床位为5724775张，城市每千人口所有的医疗卫生床位为6.88张，农村为3.11张。考虑到医院设立和乡村医疗机构设立成本的巨大差距，农村医疗卫生的落后是很明显的。
(3)农村义务教育发展相对落后
近年来，我国义务教育事业有了长足的进步与发展。但总体来说，农村义务教育全面落后于城市义务教育。与城市相比，农村义务教育经费仍旧存在不足的现象。 以2011年为例，城市普通初中教育经费为18，783，919万元，农村普通初中教育经费为22，879，621万元，但城市普通初中只有7437所，而农村普通初中则有15135所，是城市的2倍。同样的情况也发生在普通小学的经费预算上，农村普通小学平均教育经费可能不到城市的2/3。
经费不足造成农村中小学教师待遇偏低，全国农村小学、初中教职工人均年工资收入分别仅相当于城市教职工的68.8%和69.2%。骨干教师、青年教师人才流失严重。在师资结构上，农村中小学中高级职务的教师较少。在部分省份，农村中高级职务教师比例甚至不到30%。在专业科目上，农村中小学普遍存在外语、音乐、计算机老师不足的情况，教师中坚力量严重不足。
(4)农村社会保障相对落后
我国的社会保障制度包括养老保险制度、医疗保险制度、最低生活保障制度，以及失业、工伤、生育保险制度。农村社会保障主要是在养老与医疗保障制度上落后于城市社会保障。
我国农村养老保险是以2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》为依据建立的新型农村社会养老保险体系。至2011年，城镇基本养老保险参加人数达2.8亿人，参保人员人均养老保险基金收入为5950.67元，而新农保参加人数为3.2亿人，参保人员人均养老保险基金收入为327.69元。在同期各项比值中，城市养老保险数据是农村养老保险数据的15- 21倍左右，考虑到城市参保人员只有农村参保人员的87%，城乡养老保险实际差别还要更大一些。
农村医疗保险也存在同样的问题。尽管农村新型合作医疗卫生保险基本实现了全国范围的覆盖，但与城镇医疗保险相比，仍旧存在着很大的差距，2011年，城镇基本医疗5.3亿人，总筹资5543.6亿元，是当年新农合总筹资的3.4倍，人均筹资1045.9元，是当年新农合人均筹资的4倍。
二、农村基本公共服务相对落后的法律制度因素
多数学者认为，农村基本公共服务相对落后的重要因素在于农村基本公共服务法律制度存在缺陷。而在二元体制下，城市和农村实际上分别依据不同的基本公共服务法律制度。与城市相比，农村基本公共服务法律制度供给严重不足。
(1)与“三农”有关的专项法律不多，效力层级低下
我国包括地方立法在内的各种法律文件早已超过10万件。然而，与在中央层次上，与三农领域有关的法律文件共计114件， 在我国立法体系中只占有很小的比例。多数法律文件以条例、意见、规定、办法为主，效力层级低下，部分法律文件在人民法院进行诉讼中并不是作为必须依据的规范，而仅仅作为裁判的“参照”(我国《行政诉讼法》第52、53条规定)。因而，大量“三农”问题其实没有刚性制度作为保障，在发生纠纷时，农民的权益很容易遭受侵犯。
(2)法律以城市为参照，许多规定与农村的实际情况不相符合
从法理上说，法律必须要能容纳当下社会的先进生产力，否则就会阻碍社会的进步与发展。美国大法官霍姆斯曾经说过：“法律的生命在于经验。”因此，法律的内容就是人们的生活，就是代表着先进生产力的人们的生活。在我国，城市生产生活毫无疑问是当代中国社会生活的主流。我国法律就是城市人的生活，与农村生活存在一定距离。因此，法律对于农村的规制是有缺陷的，存在着许多空白。例如，集体生活、集体所有制是农村生活中最重要的一个环节，集体物品与设施既是农村的财富，也是农村公共服务的依托。《物权法》第58-63条规定了农村集体所有制的基本运作模式，然而这5条很难涵盖农村集体所有制的全部内容。