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推行建设工程全过程管理提高工程质量
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摘要：建设工程是一个商品、产品，不可能实行更换或重做，质量不只发生在施工阶段，也不仅仅是施工单位的问题，贯穿项目全过程的质量管理是第一要务。
关键词：建设工程 全过程管理 质量
建设工程是一个商品、产品，不可能实行更换或重做，没有合格质量的成本、进度管理再有成效也绝不是社会需要的产品，所以，为保证建设工程结构安全和使用功能，贯穿项目全过程的质量管理是第一要务。质量管理贯穿于工程项目的方案决策、勘察、设计、施工及竣工验收等环节，涉及建设、监理、勘察、设计、施工等责任主体，地质、天气、4M1E、施工工艺、技术措施等影响因素。在项目建设过程中，方案决策、设计阶段等环节，建设、监理、勘察、设计单位等主体都是对工程实体质量产生影响的因素，并在某些情况下决定着工程的质量。施工阶段施工单位是工程质量的直接形成因素，但工程质量问题不只发生在施工阶段，也不仅仅是施工单位的问题。建设单位作为建设工程的投资人，是建设工程的重要责任主体，因建设单位行为不规范，直接或间接导致工程出现问题的情况屡屡发生。因此，按照TQC的管理思想应对工程质量进行包括人、技术、管理、环境、社会等方面系统的、全过程的质量管理。
产生工程质量问题的因素主要表现在以下几方面。首先，建设单位缺乏懂法律、善管理的技术人才，对工程项目的方案决策、功能定位不准，对设计单位选择不当等原因导致施工中图纸设计变更多、修改随意性大，使施工复杂化；其次，建设、勘察、设计等单位提供原始资料不详细、技术指标不全、出图深度不够，导致工程项目未实施即存在质量问题和隐患；第三，建设单位违反基本建设程序，利益驱使下规避招标、虚假招标，对施工、监理队伍考察不够、选择不当，参建各方的现场管理组织、人员的技术、管理能力、素质差；第四，参建各方责任主体质量行为不规范，建设单位明示或者暗示施工、监理单位违反国家规定，监理人员技术水平低、弄虚作假的无能、无良行为，施工单位项目经理部组建不完善，管理机制不顺畅，家庭式管理模式落后、水平低，技术人员配备不全、执行力差，施工管理不善等；第五，材料进场验收管理制度不严格造成的原材料不合格、商品混凝土供应商低成本竞争降低混凝土质量等导致的结构安全、质量隐患；第六，质量监督机构工作量大，监督模式没有切实改变，走形式验收不能发现问题、质量问题处理不当，监管不力，处罚力度不够，不能构成威慑力。
建设工程项目，具有投资大、规模大、建设周期长、生产环节多、参与方多，影响质量形成的因素多等特点，不论是哪个主体出了问题，哪个环节出了问题，都会导致质量缺陷、甚至重大质量事故的产生。工程项目质量直接关系着国家财产和人民生命安全，是提高经济效益、社会效益和环境效益的核心。提高工程质量应从方案决策、设计、招标、施工及竣工验收等环节对建设项目推行全过程的管理，特别是要抓住建设单位这个主导因素，对参建各方纳入诚信、处罚体系，强化责任、措施，多方监管，提高工程质量。
建设工程项目管理是运用系统的理论和方法，对建设工程项目进行的计划、组织、指挥、协调和控制等专业化活动。工程项目建设推行全过程质量管理的具体措施有以下几个方面。
1、建设单位是工程项目的组织者、使用者，应综合考虑统筹安排，规范建设程序，以提供优质服务为目标选择信誉好、素质高、资质符合要求的勘察、设计、施工、监理队伍，聘用或委托有资质的技术人员或代理机构，对建设项目进行全过程的管理、控制，对建设项目的方案决策进行充分的调查、分析，提出安全、功能、节约等具体、明确的目标。
2、建设单位向参建各方提供的资料应真实、准确、齐全，协调各方关系，解决问题，设计单位按照规范要求合理设计，保证出图质量，技术指标、图纸深度应能满足施工需要，并做好“四新”等交底工作。
3、对施工、监理单位进行包括人员素质、技术力量、施工业绩、社会信誉等多个方面的审查，通过招标等正常渠道选择信誉好、素质高的队伍。
4、建设单位是工程项目建设的第一责任人，是项目的组织者、使用者，应增强质量意识，并加强自己约束。监理单位是施工现场的直接监管者，权、责重大，应加强业务学习、思想教育，增强业务技能，提高责任心，并落实责任追究制度。施工单位是工程项目的生产者、创造者，直接决定着工程质量的好坏。项目经理部应依据质量计划的要求，运用动态控制原理进行质量控制，建立切实可行的质量保证体系，制定完整、规范的各项管理制度，并定期对项目质量状况进行检查、分析，提出质量改进措施。做好“四新”以及重点部位、重要工序的施工组织设计、技术交底和质量通病的防治措施等，强化对“4M1E”等影响因素的管理。质量问题应及时处理并作书面记录，避免产生不必要的质量事故扩大化。做好施工资料的整理，做到施工过程有记录、施工结果有签字，落实责任，真正达到资料反映工程情况，带动工程质量的提升，出现问题有据可查，杜绝闭门“做”资料的造假行为。
5、材料质量直接决定工程质量的结构安全和使用功能，严把质量关，做好材料的进场验收、复试工作。杜绝以次充好、弄虚作假等不合格材料的进场使用。
6、监督执法做到执法与服务相结合，质量行为与实体监督并重，将巡查作为工程质量监督的主要方式，切实做好监督模式的转变，强化验收，保证主体结构安全和使用功能。
推行建设工程全过程管理，提高工程质量，应坚持以人为本和科学发展观，促进建设工程项目管理的科学化、规范化、制度化，坚持预防为主的质量管理原则，规范参建各方质量行为。参建各方应相互配合、相互监督、相互促进，完善规章制度，掌握先进技术，不断改进和提高工程项目管理水平，切实提高工程质量，减少投诉，保证工程项目能满足环境效益、经济效益、社会效益和工期进度的要求，建设结构安全、功能完善的高质量的业主满意的工程，建设美好和谐社会。
参考文献：
《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）及其释义
《建设工程项目管理》全国一级建造师执业资格考试用书
建设工程质量监督规范化操作管理办法
第一条
为了进一步贯彻《成都市房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理实施细则》，统一内部操作标准，结合我市和我站实际，制定本操作管理办法。
第二条
我站实行以监督组的检查或巡查、科室一级和站一级的重点监督检查或随机巡查相结合的三级监督管理模式。
工程分配到监督组，实行组长负责制。
第三条
实行工程质量专项监督检查制度
根据工程实际和需要，由站领导带队，定期或不定期地开展工程质量专项监督检查。
第四条
监督组长应了解本组工程的总体质量状况；负责安排本组监督员的工作；负责工程技术资料的审核工作，并在《建筑（市政、安装）工程施工技术资料审查表》（详附表一、二、三）上“审核人”一栏签字；在《建筑工程质量监督抽查情况通知书》、整改通知书、扣分调查通知书及扣分通知书、优质结构杯推荐表、竣工验收通知书、监督报告等文书上签字。
第五条
监督员在组长安排下工作；负责与各责任主体建立工作联系，收集工程信息，了解各责任主体的质量保证能力、工程进度和质量状况；负责工程技术资料的审查工作，并在《建筑（市政、安装）工程施工技术资料审查表》（详附表一、二、三）上“审查人”一栏签字；在《建筑工程质量监督抽查情况通知书》、整改通知书等文书上签字；负责监督档案的保管、整改完成报告等监督档案资料的收集、整理等工作；负责日常监督检查或巡查记录的录入工作；协助监督组长完成工作联系单、监督报告等文书的打印工作。
第六条
监督检查或巡查分为三种形式：
（一）由建设（监理）单位通知监督机构到场参加地基（复合地基）、桩基础第一检验批隐蔽验收和工程竣工验收的监督检查；
（二）由建设（监理）单位向监督机构通报有关工程的地基与基础分部、主体结构分部验收时间，监督机构根据自身工作情况安排监督人员去现场的监督巡查；
（三）由监督机构根据工程进度及质量管理情况主动安排监督人员去现场的监督巡查。
第七条
地基（桩基础）第一检验批隐蔽监督检查时应做的工作：对各责任主体进行行为监督；按监督方案的要求向责任主体进行监督交底；了解工程特点、质量要求、进度安排等；了解工程的地勘、设计、图审等文件，决定是否编制补充监督方案；对实体质量及相关资料进行抽查。
第八条
基础、主体阶段的监督巡查应重点对观感质量进行抽查；对混凝土强度、钢筋数量及主筋保护层厚度等进行抽测，抽测数量按以下原则执行：
（一）回弹法抽测砼强度：各种等级砼强度至少抽测一根构件，同一砼强度等级每1至3层至少抽测一根构件，对个别点位混凝土强度有怀疑时，应加大抽测数量，且应抽测相邻构件；
（二）扫描抽测钢筋：主体结构分部分阶段隐蔽验收监督检查时同一栋楼的第一验收段扫描不满足设计要求的，后续分阶段隐蔽验收监督检查时应继续进行扫描监督抽测；一个监督号包含几栋楼时，可随意抽1至2栋进行扫描监督抽测，若不满足设计要求，其余各栋也应进行扫描监督抽测；对扫描监督抽测不满足设计要求的，应加大扫描监督抽测数量。
监督抽测结果，应按附表四、五的要求填写相应表格。
第九条
日常监督巡查，由监督组根据本组工程进度及质量情况，提前一天书面将监督计划报科室，由科室根据全科工程及人员情况统一安排后报管理科，由管理科公示工程安排。房屋建筑工程监督巡查主要对以下内容进行巡查：抗浮锚杆（桩）隐蔽、地下室防水隐蔽、钢筋隐蔽、基础、主体结构验收、主体及装饰样板房（间）、幕墙龙骨隐蔽、外墙保温隐蔽、装饰钢结构等。巡查时应对质量控制资料及功能性检测资料进行抽查，并按附件一的有关要求填写资料抽查情况；主体巡查时应抽查基础质保资料存在问题的整改情况、基础实体质量问题的整改完成情况及书面报告；装饰巡查时应抽查主体质保资料存在问题的整改情况、主体质量问题的整改完成情况及书面报告。
设备安装工程监督巡查在建筑主体施工阶段主要对标准层的管道隐蔽、开关插座、给排水点位预留预埋以及接地系统隐蔽检查；装饰装修阶段主要对住宅类建筑样板间（段、层）检查，各类建筑设备、管线安装以及大型吊顶的隐蔽检查；设备安装及调试阶段对各系统设备安装、管道、桥架施工工艺进行检查。
市政基础设施工程巡查主要对基槽回填、道路各结构层隐蔽及道路面层、桥梁隧道等钢筋及预应力钢筋隐蔽、市政隧道地下防水、承重结构砌体隐蔽、重要功能性试验、样板段、分部工程验收等进行抽查。巡查时应对质量控制资料及功能性检测资料进行抽查，并按附件一的有关要求填写资料抽查情况；主体巡查时应抽查基础资料存在问题的整改情况、基础实体质量问题的整改完成情况及书面报告；
第十条
监督巡查应遵循以下原则：
（一）对建筑面积2万平方米以下的房屋建筑工程，基础、主体及装饰阶段的巡查各不少于一次；2万平方米以上的房屋建筑工程，各阶段的巡查应不少于两次。安装工程对建筑装饰装修阶段、设备安装调试阶段，监督人员可根据设备安装工程复杂程度安排各不小于一次巡查。对市政工程投资额度在3000万元以下的按照各专业工程（道路、排水、电力隧道、河堤、污水处理厂等）各安排不少于一次巡查，桥梁工程基础、主体阶段各巡查不少于一次；投资额度在3000万元以上的按照各专业工程（道路、排水、电力隧道、河堤、污水处理厂等）各安排不少于两次巡查，桥梁工程基础、主体阶段各巡查不少于两次；电力浅沟、给水、煤气工程原则上结合道路、排水工程巡查同步进行。对于重大基础设施工程、民生工程、技术难度大的工程项目应加强巡查。
（二）按照《成都市房屋建筑和基础设施工程项目质量安全差异化管理暂行办法》（成建委发【2009】105号）中的方案，A类项目部（项目经理）的工程巡查次数可适当减少，C类应根据实际情况适当增加；当发现有A、C类工程时，监督组、科室均应及时逐级汇报。
（三）对工程质量管理水平低下、质量责任主体行为不规范、实体质量差的工程，监督组应及时向科室汇报，由科室统一安排巡查、加强监管。
（四）监督组在监督检查或巡查过程中发现有影响结构安全及使用功能的质量问题时，应责令改正；需要复查的，应向科室汇报，科室原则上安排科室领导带队到场复查；需再次复查的，应向分管站领导汇报，由站领导约谈相关责任主体后带队到场复查，并根据实际情况决定是否进行不良行为记录和扣分处理；发现重大质量问题时，监督组应按相关规定要求及时向科室汇报，科室及时向分管领导汇报。
（五）除监督组的正常巡查外，科室一级的巡查及站一级巡查也应常态化进行，科室一级及站一级巡查原则上每周不少于两次。
第十一条
在分部验收监督检查时，发现建设单位项目负责人（现场代表）、施工单位项目经理、监理单位总监、设计（勘察）单位技术人员未在现场履行职责的，应给予口头告戒并要求重新组织分部验收；有两次未在场，应要求到站约谈，并根据工程质量管理情况决定是否进行不良行为记录和扣分处理。
第十二条
监督过程中发现有关责任主体或责任人有违反国家、省、市有关法律、法规时，应及时逐级汇报，调查取证后以工作联系单形式上报建设行政主管部门，提请对有关责任单位和责任人进行处罚，同时进行不良行为记录和扣分处理。
竣工验收监督检查时，发现建设单位项目负责人、设计单位有关技术人员、施工单位项目经理、监理单位总监理工程师未能到场参加竣工验收的，应责令建设单位停止竣工验收。
第十三条
监督报告应在工程竣工验收合格之日起5个工作日内提交到建设行政主管部门；竣工验收过程中发现的质量问题要求各责任主体整改完毕后将整改完成报告报送监督机构的，应在收到整改完成报告后5个工作日内将监督报告提交到建设行政主管部门。
第十四条
各科室应指定专人对本科工程质量状况进行统计，并按要求及时上报。
第十五条
工程质量投诉由科室安排到监督组，由监督组负责处理。
第十六条
各科室、高新分站应通过视屏监管系统抽查施工现场责任人的质量行为、工程进度等情况。
第十七条
本办法自2012年8月1日起施行。
附表一建筑工程技术资料核查表（土建）
附表二建筑设备安装工程质量资料核查表
附表三市政基础设施工程技术资料核查表
附表四成都市建设工程质量监督抽样测试记录
附表五成都市建设工程质量监督抽样测试记录
一、高校建设工程管理审计发展过程
高校建设工程管理审计的实践历经多年发展，从工程竣工结算开始，推广工程建设项目全过程审计，开展内部控制审计、进行内控基础性评价，进一步发展到目前要求建立投资评审制度、审计全覆盖。
（一）推广全过程审计。2007年《教育部关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》发布后，高校审计部门更多采用建设项目全过程审计模式，对建设项目投资估算、勘察设计概算、施工预算、竣工结算、财务决算等各阶段经济管理活动进行检查和评价。这一阶段，高校审计由竣工结算审计推广到工程各阶段，不再仅仅拘泥于竣工结算审计。全过程审计模式成为高校工程审计部门的标配，审计人员开始在事前、事中参与工程审计业务。
（二）推动内部控制建设。2012年《行政事业单位内部控制规范（试行）》文件发布，第46-53条专门描述建设项目业务层面内部控制。文件要求项目单位健全项目内部管理制度，要求内部审计部门或岗位应当定期或不定期检查单位内部管理制度和机制的建立与执行情况，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议。2015年的《教育部关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》，在加强建设工程审计方面，提出“以促进控制工程造价、规范工程管理、落实管理责任为重点，加强建设工程管理审计”。2016年，《关于开展内部控制基础性评价工作的通知》发布，部属高校等单位开展了内部控制基础性评价工作，其中包括了建设工程领域的内部控制基础性评价。在这一阶段，内部审计部门开始对建设工程内部控制进行检查、评价。内控评价要求对业务内容高度熟悉，离不开工程审计人员的参与和支持，建设工程内部控制评价初步打破了工程审计与财务管理审计的界限。
（三）推动建设工程投资评审制度建立。2016年12月，《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》发布，要求各部属高校建立投资评审制度，实行建设工程管理审计全覆盖。这一制度实质是学校投资决策机制，由学校成立决策机构投资评审小组，在建设工程开工前对建设标准、投资计划、设计概算等进行评审，是确立审计标准的过程。实行投资评审制度，可以明确工程建设管理部门的造价控制目标，形成造价管控硬性约束。
二、高校建设工程管理审计内容分类
建设工程管理审计是对建设工程业务活动及其内部控制的适当性、有效性进行的确认和评价活动。按照审计维度和审计内容，对高校建设工程管理审计划分为四个方面，包括工程业务内控审计、工程业务事项审计、工程财务内控审计、工程财务事项审计（如表1所示）。内部控制审计是管“机制”的，事项审计是管“具体”的，两者共同构成了工程管理审计业务的内容。机制主要是确定“谁、应该做什么、是否做到位”，针对的是部门管理；事项主要是某一项工程的某个环节是否遵守相应的规定，针对的是具体的事项。缺少内控，审计缺少抓手和骨架；内控达标后会大量节约事项审计的工作量。在实践中，工程审计人员主要从事业务和财务事项审计工作。工程造价审计，指工程业务重要事项审计中对造价的审计。工程招标审计，指工程业务管理重要事项审计中招标阶段对造价的审计和经济文书的审计，包括控制价、招标文件、施工合同等。工程付款审计，指财务管理重要事项审计中依据合同对不同阶段应付款项适当性、准确性的审计。造价、招标、付款等审计，均依赖建设工程内部控制的建立。
三、高校建设工程管理审计重点
（一）工程业务内控审计的重点。是否对工程业务进行归口管理，是否建立投资评审等投资约束和控制机制，是否对使用方功能需求进行管理，是否制定并执行工程建设相关制度规范等。
（二）工程财务内控审计的重点。建设管理部门、财务管理部门是否建立了付款审核、复核机制，是否按照要求履行了审核职责。
（三）工程业务事项审计和工程财务事项重点不同审计阶段，业务审计和事项审计均可以分为造价审计和文书审计两类，具体如表2所示。高校建设工程管理审计经历了审计单项重要事项（竣工结算）、审计多项重要事项（全过程审计）、审计内控与审计重要事项并重的发展。
四、高校建设工程审计面临的问题
（一）工程业务内部控制存在不足。
1．缺少实质性投资控制机制以往规模以上建设项目均需要上报项目建议书、可行性研究报告、设计概算等。教育部批复的可行性研究报告是重要的造价控制目标。尽管存在控制目标，还是存在部分工程造价突破设计概算、大量出现洽商变更的现象。投资控制未在工程开展前期发挥作用。
2．工程建设未归口管理目前不少高校新建工程、修缮工程由不同的部门管理，各部门建设管理制度不同、人员职责分工不同。建设工程是复杂的管理事项，需要专业人员分工配合，提升管理效率。管理职责分散不利于集中人力，容易造成人力资源的浪费，不利于提升工程管理效率。
3．工程建设各阶段未形成规范的管理体制
第一，立项阶段未明确条件，部分工程未确定使用部门已经立项。在此条件下，工程管理部门无法确定建筑特殊的功能需求，是按照理科实验楼建设还是按照文科科研楼建设，是建设化学、生物类“湿”实验室，还是数学、理论物理类只需要用电条件的实验室。工程边设计、边施工、边改动，造成造价失控，严重浪费人财物。
第二，设计阶段未进行限额设计，也未建立各类建筑通用的建设标准，可能导致部分项目过于豪华或过于简要，均不符合学校长远发展规划。
第三，招投标阶段未建立招标控制价管理制度。部分高校建设工程招标委托市场招标代理公司进行，招标文件、招标控制价、施工合同文本均由招标代理公司安排。招标控制价是招标文件的重要组成部分，也是建设工程管理部门进行造价控制的重要手段。如果未能落实管理部门对招标控制价的审核责任，招标价格形成风险敞口，中标价可能远远偏离市场价。
第四，竣工阶段未落实结算管理审核责任。工程竣工结算由原合同部分和洽商变更部分组成，部分高校未建立洽商变更的审批制度，洽商变更金额较高。工程结算直接由施工方报送，工程管理部门未对结算进行实质审核，导致工程结算价格虚高，大幅增加造价失控风险。
（二）工程财务内部控制存在不足。建设管理部门未建立财务付款管控机制，内部未确定付款审核、复核流程，未将管理责任落实到个人。财务部门未建立工程款项支付的审核、复核、付款流程，相当于只履行了出纳“核票”职责，未履行财务审核职责。
（三）工程业务事项审计未突。出重点造价控制是建设工程管理审计最重要的目标之一。据统计，在工程立项阶段对造价的影响超过80%，设计阶段对造价的影响超过70%。施工前基本决定了该项目造价的大半。在工程审计业务中，部分高校未能在投资立项阶段和设计阶段参与，未要求工程管理部门落实管理责任，进行限额设计和功能需求管理，对设计概算、招标文件、招标控制价、合同等重要环节缺少管控。施工阶段后紧跟管理部门，采用旁站式的审计方式，事无巨细，未突出重要环节、重要文件，削弱了审计效果。
（四）工程财务事项审计未覆盖。财务付款审计是重要的审计方式，通过审计可以确认管理部门和财务部门是否落实审核责任，是否按照合同和相应进度付款。能否付款的审核权限，能够增强审计管理效果，也是检验投资控制是否有效的重要手段。
五、高校建设工程审计策略
（一）建立工程审计宏观管理概念。建设工程管理为复杂事项，需要建立一套机制，防止工程建设运行漏洞出现，否则审计部门将成为“第二基建工程部”，耗用大量精力用于核量核价，也容易出现管理越位风险。抓宏观管理，就是抓机制，审计人员要做审计应做的事项，在最能产生效果的阶段做事，做产生效益最大的事项。例如，促进和规范投资评审制度建设，在项目立项阶段形成切实的造价控制标准，形成实质性控制目标，用投资估算控制设计概算，进而控制施工图预算，最终控制结算价格。这一做法能强化工程造价管控，在立项阶段推动投资评审效果明显，就是审计应推动建立的事项。抓宏观管理，要做好建设工程内部控制审计，一方面促进业务内部控制机制建立，一方面促进财务内部控制机制建立。审计应落实各部门的管理责任，让应做事的部门做好自己的管理事项。建立建设工程归口管理制度，对不同资金来源、不同性质的建设工程统一管理制度、管理方式、管理机构，避免资源浪费；规范工程建设管理制度，防止工程新建、修缮等缺少管理依据；捋顺建设功能审核制度，防止未确定使用功能就进行设计或出现豪华装修；招标要建立招标文件、招标控制价、合同等审核制度，防止价格失控；对洽商变更、工程结算应明确工程管理部门造价审核责任；财务管理部门应落实管理责任，审核付款是否符合合同和进度要求，落实好“两支笔会签”制度。
（二）突出审计重点，进行过程控制。工程造价控制贯穿于工程管理过程中，审计嵌入重要事项管理，嵌入关键节点，能有效控制工程造价。在立项、设计阶段投入更多审计力量。投资估算、设计概算、招标控制价、大额洽商变更、竣工结算为重要造价审核事项；招标文件、施工合同为重要文书审核事项；建设工程付款为财务管理重要审核事项。过程管理可以将造价审计由事后审计延伸到事前预防，从减少损失延伸到防止损失事项出现。通过对重要造价文件和经济文书的审计，将审计机制嵌入整体管理流程中，强化了造价管理的效果，减少了审计风险。
（三）建立结果运用机制。完善建设工程管理审计结果运用，建立审计结果反馈机制，强化审计信息提炼及传递功能。关注建设工程与全校教学科研、社会服务等目标的协调，总结工程管理中的体制机制性问题，减少长期隐形损失浪费，发挥审计的建设性作用。
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