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浅谈上海城市交通政策的优化研究
论文关键词：城市交通政策 优化 城市空间结构 上海
论文摘要上海城市交通政策以交通供给和交通需求为主，对当前乃至未来的分析和预测表明，这不足以疏解上海的交通拥堵，还应该把空间结构优化作为重要政策加以实施。最后从多中心策略和就业一居住均衡策略的角度提出了优化上海城市交通政策的思路。
“两个中心”国家战略的确定，为上海建设国际经济中心城市提供了新的动力。但同时也要看到，上海还存在着一些软肋制约着上海的国际化进程，如城市交通拥堵。尽管上海各界为疏解交通作了大量的努力，但交通拥堵加剧却是不争的事实，这也是上海市民当前感受最深最大的民生问题之一。疏解上海交通必须打破“以交通论交通”的传统思维，从优化交通政策着手，寻找新的解决思路。
1城市交通政策分类与世界大城市交通政策经验总结
城市交通拥堵根源于交通供给与交通需求的不平衡，即道路交通供给满足不了交通需求。因此从理论上讲，解决城市交通问题的基本政策可以分为以下三类：(1)交通供给增长和完善政策，通过道路和交通设施的增加及完善来满足交通需求；(2)交通需求引导和控制政策，通过鼓励交通需求转向大容量的公共交通，并对个体机动交通(主要是小汽车)的使用和拥有采取控制和引导，达到更高效率地利用交通供给设施的目的；(3)交通需求与交通供给的城市空间结构优化政策，通过城市空间结构的调整引导交通需求与供给的区位变动，从而对城市交通流量进行更合理的分配。
对伦敦、巴黎、东京、纽约、新加坡和香港等世界大城市的交通发展的规律表明，世界大城市在解决交通问题的过程中都积极地运用交通供给、交通需求和空间结构优化三类政策。世界大城市不仅建成了较完善的道路网络系统，而且无一例外地采取交通需求管理政策，包括建设轨道交通，倡导公交优先，同时对小汽车的拥有和使用进行调控，等等。在空间政策方面，世界大城市都趋向于通过卫星城或新城的建设，疏解集聚的城市人口、产业和功能，借以缓解中心城的交通拥挤。从世界大城市的交通实践效果来看，三种政策各自都为缓解城市交通拥堵起到了积极的作用。世界大城市之所以综合运用三种策略是因为它们之间并不是相互独立的，而是相互促进的。世界大城市通过几种策略之间的协调与配合，来更好地解决城市交通问题，这对于我国大城市的交通发展具有重要的启示意义
2对上海当前城市交通政策的评价
2．1上海城市交通政策现状
目前上海市所实施的交通政策，以交通供给政策和交通需求政策为主，空间政策力度非常有限。
自1990年代以来，上海市采取了一系列措施来提高交通供给，由于投资力度加大，交通设施供给水平得到了显著地提高。2006．年全市道路通行能力达到1521万h。2006年底，上海轨道交通运营线路总长1 km，车站总计95座，居全国前列。但由于道路框架基本定型，道路供给量增速趋缓，道路里程年均增长率由12％(1996～2000年)变为5％(2000—2004年)。
交通需求政策可以分为公共交通优先和个体机动车控制两类具体策略。上海积极倡导公共交通优先，包括增加公交车辆和线路、设立公交专用线、加快轨道交通建设．、完善公交基础设施等。但是由于缺少其他相关措施的配套，公交优先的政策效果并不明显，公交运行在准时性、便捷性等方面差强人意，居民对城市公共交通服务不满意率仍然很高。上海市中心城的公共交通出行比重达到36％，与伦敦的72％、东京的87％、香港的90％相比，还明显偏低。在个体机动车控制方面，上海从1986年开始以私家车牌照拍卖来控制小汽车的保有量，这一政策的实施虽然饱受争议，但在限制私车数量的增长和缓解城市通压力方面起到了一定的作用。
在空间策略方面，上海力图改变典型的单中心结构，以降低中心城区的交通压力。事实上，早在抗日战争胜利后编制的大上海都市计划中就已经主张在城市周边建立卫星城镇，以实现人口的“有机疏散”。之后各轮城市总体规划都对卫星城建设提出了改进措施。在《上海市城市总体规划(1999—2020)》中，提出“多轴、多层、多核”的市域空间格局和11个新城的建设主张。上海“十一五”规划提出了“1966”城镇体系，拟建设9个新城，来打破单中心格局。但是由于多种因素的影响，无论是卫星城还是后来的新城都没有形成较大的规模，并没有对中心城交通疏解发挥较好的作用。
2．2上海城市交通政策的效果评价和预测
无论是分析现状还是预测未来，上海当前以交通供给和交通需求为主的交通政策越来越难以缓解上海的交通拥堵问题。
由2006年上海市中心城区交通运行状况评估分析来看，上海市中心道路通行能力2006年比2005年提高5％，交通需求同比增长10％，交通供给与需求不平衡的矛盾越来越突出。从未来趋势来看，上海中心城区建设格局与道路网络基本成型，交通供给增加能力非常有限，但上海交通需求增加潜力巨大，因而单凭增加交通供给来缓解上海的交通拥堵显然是不现实的。事实上当斯定律早已指明这一道理：新建的道路设施会诱发新的交通量，而交通需求总是倾向于超过交通供给。
从上海交通需求政策(包括公交优先和小汽车牌照拍卖)实施效果来看，公共交通出行比重上升缓慢，而个体机动交通比重(包括小客车和摩托车)增长迅速，1995—2004年间，公共交通出行比重仅上升了3．7个百分点，而个体机动交通方式比重则从7．9％提高到16．5％。预测未来，前景并不乐观。首先，受限于当前和未来的地面道路供给量，在个体交通没有得到很好控制之前，地面公共交通优先存在客观限制。其次，轨道交通受建设周期长以及服务半径限制，其作用在相当一段时期内不可高估，即使是轨道交通网密集的伦敦这样的发达国家大城市，交通拥挤问题依然严峻。再次，比照发达国家大城市，上海目前的私人汽车拥有率还很低，还有巨大的上升空间。如果对小汽车的拥有和使用实行严格控制，不仅与汽车产业发展目标有矛盾，更重要地是会引起汽车消费者的抵触，在实践中产生种种冲突。当前国内众多特大城市中只有上海顶着重重压力实施了私家车控制。改变私家车消费观念取决于经济发展水平的提高和长期艰难的宣传引导，而其中的时间成本是特大城市的交通所不能承受的。
综上分析，交通供给政策和交通需求政策的效果不足以从根本上缓解上海的城市交通拥堵，还必须从优化城市空间结构角度出发，探索交通疏解的空间政策。事实上，上海当前的城市空间结构已成为制约上海交通效率提高的瓶颈。
2．3上海空间结构对城市交通效率提高的制约
城市土地利用是城市交通产生的根源，而反映城市土地利用空间属性的城市空间结构则决定了交通流向乃至交通量。从上海当前的城市空间结构来看，单中心的格局与就业一居住空间配置失衡是交通拥堵加剧的重要原因。首先，上海的城市空间都属于典型的单中心结构，城市空间发展沿建成区边缘向外摊大饼扩展，或沿主干道(或河流)延伸成带型结构，人口和城市经济活动高密度布局，人口和交通需求过度集中于中心城区，从而加剧了交通拥挤。其次，上海原本相对均衡的就业一居住空间配置正被逐渐分化的就业主导区和居住主导区所替代，职住分离现象凸现，具体表现为，核心区和紧邻外围区以服务业就业为主导功能，多数外围区和近郊区以居住功能占主导，市域北部远郊区又是以制造业就业为主要性质，而南部远郊区则是居住为主导功能。交通层面上的后果是，跨区交通出行增加，平均出行时距和距离上升。
3上海城市交通政策的优化建议
3．1交通供给政策以完善交通系统和道路网为重点
上海交通供给政策应从单一追求供给增加向优化供给结构转变。通过城市和交通的合理规划与管理，在增加城市道路的长度和面积的同时，完善城市道路网络系统和交通设施，配备高新技术手段，高效利用有限的道路及土地资源，尽可能满足人们的出行需求。
3．2切实落实公交优先政策，完善小汽车控制政策
很多世界大城市公交分担率高达60％以上，上海公交比照上升空间很大，关键是落实相关的公交优先政策。另外，除了通过拍卖车牌控制小汽车的拥有量增长之外，还可以运用小汽车使用限制策略，如通过提高汽油税、道路通行费和停车位的价格，或者在市中心拥堵区采用电子计费系统分地段和时段收取“拥堵费”等措施提高小汽车使用成本，以此来控制小汽车的使用强度，达到缓解交通压力的效果。
3．3强化空间结构优化策略
交通供给政策和需求政策只能暂时缓解交通压力，而不能从根本上解决交通拥堵问题。要彻底的解决这一难题，就要从城市空间结构上着手。我国的人地关系和土地资源稀缺性的特殊国情也决定了上海这个特大城市要解决交通问题的未来出路在于优化城市空间结构，而不是不切实际的追求供需平衡。
典型的空间结构政策包括：建立多中心的城市空间体系来疏解中心城区的交通拥堵和促进居住和工作的就地平衡以减少交通出行距离。对于多中心策略，可以通过强化徐家汇、五角场、真如和花木副中心的建设来分担中心区过高的就业密度，疏解市中心区通勤交通压力。但由于副中心仍然处于中心城区内，难以起到真正疏解交通流量的作用。要彻底的解决这一问题就要从市域层面上优化空间结构，即以新城建设为依托，在整个市域范围内建设多中心的空间格局，把交通从中心城区疏解出去，以釜底抽薪的方式从根本上解决中心城区的交通问题。对于就业与居住均衡策略，要求在未来城市规划建设中，减少大尺度的功能分区，尽可能地实现就业与居住功能的混合，为促进人们职住临近创造条件，在源头上减少长距离交通量的产生。
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