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战略预算治理在高校中的运用
“战略”原是军事用语，指的是对战争全局的谋划。随着的，“战略”一词被引申用于、、等领域，泛指重大的带全局性的谋划。高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。将预算治理与战略规划有机结合起来，用全局观和长期观重构预算治理，这样的话，高校的预算治理就并非仅仅局限在某一个较短的期间(如月度、季度或年度)，而是应该站在一个更高的角度上，用一种更长远的眼光来看，把战略规划融合在高校的日常预算治理中，战略规划以预算作为支持，预算又以体现战略规划的具体行动计划作为支出，两者之间相互保障，从而对高校的人力资源、财力资源、物质资源进行协调配置，增强预见性和前瞻性，控制不确定因素，有利于进步资源使用绩效，进步办学效益，增强学校的核心竞争力和长远发展能力。一、传统的部分预算治理存在的缺陷
1、预算缺乏战略导向
高校传统的部分预算是一种以投进为导向的预算，其注重对投进的治理，而忽视了对产出的治理，相应的预算治理模式包括预算编制、执行、考评和报告均是以投进为基础，预算执行中的相关各方关注的都是投进信息，对于预算安排的支出更多的是夸大是否按规定开支了，是否节约，对资金的使用结果、效率相对考虑较少。年度预算与战略规划不相适应，不同期间的预算缺乏有效衔接。预算在公共资源的配置功能发挥受到约束，对学校战略规划支持度不够，甚至与战略规划发生冲突。
2、预算编制不科学
高等学校财务制度明确了高等学校预算编制方法是在以前年度的预算执行情况，根据预算年度事业发展计划和任务与财力可能，以及年度收支增减因素进行编制。大部分高校采用的是增量预算法，这种传统的编制方法算不考虑学校的实际情况和缺乏绩效考评的依据，轻易造成存在就是公道的假定，而不管这种存在是否公道。但是目前高校一般采取固定预算，刚性太强，缺乏弹性和调整机制。
3、预算控制范围不全面
由于传统预算侧重收支财政收支控制，对于专用基金和借款及高校办学存量资产特别是可用资金等经济资源链条缺乏全面的控制，使得高校部分之间争学校的有关资源，预算控制乏力，削弱了学校的竞争能力。
4、预算与绩效评价体系的关联度减弱
富有挑战性的预算能够改善部分的业绩。有些项目实施可能从短期看可能会造成学校的资金紧张，但从长远看却可能是学校科学发展的必须投资或必要保障，需要根据战略发展目标对学校的经济资源分配作出科学安排。而传统预算在业绩衡量标准上局限于单一的财务指标，忽视了非财务指标的作用，造成部分只顾短期利益忽视长远利益，只顾局部利益忽视全局利益，这种业绩评价上片面性和局限性，削弱了预算的评价、激励作用。
5、不利于部分之间沟通与协调
有限的资源和难以满足的目的的矛盾，是高等教育治理的属性。传统的部分预算部分之间类似一种平行线的关系，横向联系未几，部分之间为各自满足自己“经济人”的基本需求，造成了部分与学校之间目标函数的不同一。由于资源的稀缺性和需求的无穷性之间的矛盾造成了不同利益主体在学校预算经费的分配上的博奕，引发摩擦本钱的不断上升，办学的效率。
6、教职工的预算参与度不高
传统的预算治理缺乏战略规划导向，预算缺乏开放性，部分和员工缺乏对学校整体发展的核心价值观，只是一种被动的执行，因此教工对预算不是十分重视，以为与自己关系不大，预算编制和是财务部分的事情，预算执行是部分领导的事情，对预算参与度不高。
随着公共选择、委托代理理论、新公共治理理论、3E理论的兴起，人们的预算观念发生深刻的变化。学校要加强核心竞争力，必须更加关注长远的规划和预算在公共资源配置中的基础性作用，战略预算就而生。为了弥补传统预算的缺陷，更有效地发挥预算治理在目标设定、资源分配和绩效评估中的基础性作用，高校有必要根据自身发展的战略目标，并结合自身特点，推行与战略规划有效衔接的战略预算。
二、战略预算的主要流程
第一、制定战略规划。
1、战略规划的内涵
高等学校处于不断发展变化的外部环境中，为了在二元结构的教育体制中办出自己的特色，就需要制定学校的战略规划。一个组织的战略规划涵盖了很多关于这个组织的关键信息：它为什么会存在、它在做什么和它将要做什么以及它想在未来达到什么样子。高等学校的战略规划以过程为导向，主要包括以下几方面：战略目标与定位、战略阶段与重点、战略措施与保障等方面。战略目标是战略规定的时期内全局性和方向性的奋斗目标，是对学校未来发展趋势和方向的预见和创造性思考。也就是一般所说的给学校“定位”，要把学校办成什么样子、什么水平，其内容应该涉及办学方向、发展规模、人才培养质量和科研水平、办学特色及学校在全国大学中的声看和地位等。高校的战略定位正确与否，关系的学校的发展。正如香港大学校长吴家玮教授指出：“一所学校最重要的是找到自己的位置，并在自己擅长的领域做到最好。”不同的战略目标并没有一个模板可以参考，要根据高等教育的发展趋势和学校的校情如文化积淀、师资队伍建设、所处区域、学科群的建设来公道确定，从而避免定位、目标的雷同, 塑造学校特色鲜明的个性。在确定战略目标的定位后，就是要确定战略阶段和重点以及战略措施和保证。
2、战略规划的地位
在学校发展和实际工作中, 战略规划具有纲领性的至高地位。通过战略规划的制定以理清发展思路,明确发展目标，以谋求更大、更好的发展。假如没有包含了学校的远期目标、带有效果和产出目标的支持性近期目标的规划，预算就会缺乏一种战略的指导，重视短期活动，忽视长期目标，预算治理难以取得预期的效果，那么学校实现自己的目标将会是很困难的。战略规划一旦确定, 学校无论哪方面工作, 均须遵循战略规划制定的目标和举措而努力，战略规划成为每年年度计划的指南和年终报告的依据, 考核评估全校各方面的工作业绩和质量的标准，并在实践上转化为学校各方面工作切实可行的措施, 与学校的工作计划紧密衔接, 使之具有普及性、可操纵性，以发挥高校战略规划的导向作用。与战略规划纲领性至高地位相辅相承的, 是它的普及性。战略规划的制定不仅是集思广益、博采众议的过程，也是一个广泛发动和宣传，同一全校教职工思想的过程。经过这一过程的进行，奠定了学校战略规划的普及性特点。无论是学校治理层或教授专家先容和探讨学校的任何工作, 他们都会与学校的战略规划加以联系。人人谈规划、人人具有强烈的战略规划意识。规划之普及性已使学校战略规划成为学校全体教职员工共同意愿的汇集和表征。
第二、制定战略预算治理模式
战略预算是以高校的战略规划为出发点，在确认战略目标后，需要地划分阶段，选择战略重点，制定具有激励性的政策，公道配置人、财、物等资源，改革治理体制和运行机制，建立检查评估制度等。具体包括以下几个方面：
（1）制定年度绩效计划
战略规划为年度预算的总目标和绩效考评提供了依据，在长期战略规划的基础上，学校应该制定一个年度绩效计划，将战略规划的长期战略目标落实到学校的年度预算中往。首先各部分应该根据本部分与战略规划相衔接的年度计划目标以及完成这些年度目标和任务的所需的人力资源、物力资源和财力资源，编制年度绩效计划。年度绩效计划主要：设定年度绩效目标、达到绩效目标所需要的资源、过程和等。年度绩效计划明确部分在一个计划年度完成绩效目标所需经费的数额，使年度绩效计划同部分预算有机结合起来。同时要求部分每年汇报绩效目标的完成情况，以及为达到或调整这些目标需采取的行动。
(2）编制年度绩效报告
在一个计划年度结束后，部分要编制年度绩效报告，主要内容包括：部分预算的实际执行情况与部分绩效计划的比较；绩效计划完成情况概述与评价；对未完成的绩效计划目标的说明及补救措施和具体的安排；与以往年度绩效指标完成情况的比较分析等。
（3）对年度绩效计划进行考评
一个有效的绩效考评体系是战略预算成功的关键。高校与不同，其不仅要追求效益还需要追求效益，平衡计分卡方法可以将组织的使命和战略转化为一系列业绩衡量标准，它们为战略的执行提供了框架。因此业绩评价并不是仅仅侧重于财务指标，而是将财务指标和非财务指标结合起来，可以利用平衡计分卡的方法，实施战略规划时从财务、客户、内部业务流程、组织四个维度进行考评。财务指标暂时可以以本科水平评估和其他一些量化指标为主，而非财务指标应侧重于学校核心竞争力等作为评价的标杆，公道的业绩评价指标对学校的起到一个导向的作用，绩效评价应该注重经济性、效任性、有效性、公平性、适当性和回应性原则之间的***同一。
三、制定战略预算应该留意的
1、建立一个有效的执行机构
预算治理是高校的一项基础性工作，预算治理对资源的配置起到一个引导作用，必须成立一个有效的执行机构，确保对预算全过程进行治理，以达到战略预算治理的目的。
2、战略预算应留意弹性
高等学校负有培养专门人才、继续和发展科学技术文化、直接为社会服务等多种社会职能，而这些职能都要受社会环境的制约，都要与社会经济、、文化、科学技术等方面的发展相适应并为其服务，因此战略规划和战略预算不是一成不变的，而是一个动态的，不宜制定的过于僵化以至无法调整。应考虑学校所处的外部环境，从学校长远的、全局的利益角度统筹考虑，并具体体现为战略预算的考核的分解和落实上。环境下战略预算应该以过程为导向，与过程效率和过程产出相关的，所制定的目标应该是最优和最理想的，而且这种标准应该是动态的，需要不断改变以适应不断变化的政治、经济、文化和国家宏观调控政策的情况。实现预算并不是预算的终极目标，所以治理者不应该墨守成规，应从时间和空间两个方面对治理系统进行全过程、全方位和全局的平衡、协调，扬长避短，发挥上风，进步效益。
3、进步教职工的预算参与度
传统的预算部分之间是一个平行线的关系，缺少横向沟通，即使有部分沟通，也是局限在部分之间的比较和博弈的过程，缺少一个共同的目标。战略预算治理将部分视为责任中心，责任中心由部分和个人转化成过程和团队。这些相关利益人成为团队的一部分时，就会开始了解学校的远期目标、近期目标和各种项目，对项目的目标投进进行估算，并且意识到学校的财政需要，在制定预算时给予帮助。假如这一切是发生在一个积极的环境中，团队成员就会支持学校其他项目，还可能保护学校免于无停止的批评之扰，减少摩擦本钱。在动态多变的环境中，战略预算的制定和执行都是依靠相关部分的职员实现的，因此必须进步教职工的预算参与度，注重战略预算的开放性，加强人本治理。
4、加强人力资源治理
知识经济最关键的就是人才，有大楼而无大师，很难成为真正的大学。高校之间的竞争，说到底是一种人力资源的竞争，人才强校是很多高校进步其核心竞争能力的最有效的手段，必须在战略预算治理中加强人力资源治理，用好现有的人，引进必须的人，而这些都必须在战略规划和战略预算治理得到体现。
5．建立现代化的学校治理信息系统
战略预算需要一个现代化的信息系统作为支撑，以减轻的负担，同时节约了大量的时间以便于及时处理预算执行过程中的有关数据，便于对预算数据进行提取和分析，对预算执行情况进行及时反馈。
6、绩效考评应留意本钱效益原则
战略预算的目的就是公道配置公共资源，假如实行绩效考评的本钱大于其带来的收益，应该重新考虑绩效考评的指标和方法进行重新设计，实现资源的公道配置，防止绩效的局部化、片面化和短期化。：
1、张少春．2005．政府公共支出绩效考评与实践．第1版．北京：财政经济出版社
2、C．william Garner．2005．学校财政-战略规划和治理．第1版．北京：中国轻出版社
3、粱璎婕．2006．战略预算治理体系的构建与完善．财会通讯（理财版），2：27~28
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