我国顺应国际发展趋势提高银行监管立法水平

我国顺应国际发展趋势提高银行监管立法水平

当前国际银行监管立法的基本趋势 　　自20世纪70年代西方市场国家放松管制以来，各国银行监管立法出现了一些全新的特点和趋势，主要体现在以下几个方面：　　银行监管立法涵盖的范围呈扩大化趋势。传统的银行监管的主要任务是明确监管主体的法律地位、职责、权限和被监管对象的义务、责任等法律关系，这些法律关系往往借助一部中央银行法就可以明确。随着银行业务品种的多样化，银行业务范围日益向证券、保险和投资领域延伸，以及随着银行业的国际化、全球化和银行风险的跨国蔓延，银行监管法律的一是呈现扩大化趋势，二是出现了专业化的迹象。以美国为例，美国1956年出台了《银行持股公司法》，规范银行持股公司与其银行子公司之间的法律关系；1968年出台了《消费信贷法》，明确银行与银行产品消费者之间的权利义务关系；1980年出台的《存款机构放松管制和货币控制法》为取消存款控制提供了法律依据；1991年的《加强对外资银行监管法》专门对外资银行的监管提出了法律要求；而1994年《里格——尼尔银行跨州经营与跨州设立分行效率法》专门对银行经营地域范围作了法律规定。可见，与传统银行监管立法相比，当今的监管法律调整与规范的范围已明显扩大，立法形式上也体现了用专门法律系统规范银行的一些特定业务或行为的倾向。　　银行监管立法原则发生重大变化。银行监管立法原则的变化是随着银行监管原则的变化而变化的。传统的银行监管原则着重于一国银行体系的安全稳健运行，强调银行间公平竞争和对存款人的保护。而的银行监管原则在原来的基础上，有了新的，即不仅仅是强调银行体系本身的安全稳健，而且强调一国金融体系的安全和稳健；强调银行监管自身也有成本，银行监管当局应当把这一成本最小化，以此促进银行体系运营的效率；对银行存款人的保护应当是对存款人整体的保护，而不是强调对某一银行存款人的保护，由此就出现了存款保险公司或基金等制度安排；基于国际金融全球一体化快速发展的背景，强调银行监管应当放到国际层面上来看待，通过国际金融监管当局的合作和协调，保持国际金融秩序的稳定，减少国际金融风险发生的频率和严重程度，以此促进一国金融安全和稳定。在处理银行运作的安全和效率问题上，也出现了在保证银行系统安全的基础上，鼓励银行创新、混业经营，提高银行经营效率的趋势。随着银行监管原则的变化，银行监管立法原则也出现了一些新的变化。如：银行监管立法应当顺应放松管制、鼓励竞争和创新的需要；监管立法应当顺应国际金融全球一体化的需要，在立法思想和法律内容方面向国际社会最好的法律思想和规定靠拢；银行监管立法强调监管成本的最小化和监管效率的最大化原则，减少监管当局的审批环节和高成本的检查活动，赋予银行自身监督管理的法律义务，授予中介机构适当的监督管理权限，明确银行信息披露责任，发挥市场纪律的作用等。　　银行监管立法出现趋同趋势。银行监管立法的趋同是指各国在监管模式及具体制度上相互、相互协调而日趋接近。监管立法趋同主要表现在：一是由非制度化监管向制度化监管转变，对监管当局的职责和权限都以成文法的形式授予，但也保留了监管的灵活性。传统上英格兰银行在履行监管职责时，并不以严格的法律、法规为依据，而是依据与银行的“君子协定”，通过一种“非制度化监管”的方式来实现。而美国，对银行的监管，事无巨细，都可以通过法律文件找到依据。但随着美国对银行放松监管，在监管方式上灵活性也越来越强。因此，目前两种监管制度安排正在走向融合。二是从监管立法的内容来看，各国监管法律几乎都有关于银行市场准入、持续监管、市场退出等全程监管的规定，也有关于银行建立健全内部控制机制、利用中介机构加强监管公正性的规定和通过信息披露、利用市场力量强化监管的规定。　　银行监管的区域化国际化。从严格意义上讲，除了世界贸易组织的前身——关税及贸易总协定的《服务贸易总协定》及贸易组织1997年的《服务协议》外，与银行监管有关的国际法少而又少，但是，银行监管法律的区域化国际化趋势正在出现。在这一过程中，起着重要作用的有巴塞尔银行监管委员会、欧盟、世界贸易组织等。巴塞尔银行监管委员会自1975年成立以来，发布了一系列规范银行监管的文件，这些文件规定的原则，有些已被一些国家的国内法所吸收，成为这些国家银行监管法律的组成部分，有些体现在不同国家监管当局之间签订的监管双边协定中，有些已被国际广泛认可，有望成为未来监管法律的组成部分。此外，欧盟也发布了许多关于统一银行监管制度的法律文件，北美自由贸易区也有关于协调银行经营和监管标准的文件，它们对各国银行监管法律制度的示范效应也是显而易见的。　　我国银行监管立法的现状　　自1984年国务院决定人民银行独立行使中央银行职能以来，中国人民银行同时就肩负起对银行的监督管理职责。1995年《中国人民银行法》出台，第一次以法律形式授权中国人民银行依法监督管理我国的金融机构。以此为起点，我国的银行监管也走上了法制化、规范化的道路。到为止，我国已经形成了以《中国人民银行法》为核心，《商业银行法》为基础的、各种银行监管规章制度相配套的银行监管法律体系。银行监管法律制度的建立和完善对于加强银行监管，防范和化解银行风险，维护银行体系的稳定功不可没。　　但是，我国的银行监管法律制度远远没有达到至善的程度，还没法满足我国银行业迅猛、加入世界贸易组织后银行业对外开放、银行监管与国际接轨对银行监管法律的需要。　　具体来说，银行监管法律制度不完善对银行监管的负面主要有以下几方面：　　从银行监管角度看，《中国人民银行法》解决了中国人民银行对金融机构和金融市场的监管授权，但其规定过于原则，在监管实践中不具有可操作性。而《商业银行法》，从本质上讲，是一部既规范商业银行组织结构，又规范商业银行业务行为的金融法律，但对于中国人民银行如何依法对商业银行实施监管，该法的实务意义并不大。　　现行银行监管法律涵盖范围太窄，不能适应综合监管的趋势。综合监管是国外发达国家金融监管的通行做法，其基本做法是：除了对银行机构实施全面风险监管外，金融监管当局也对银行的母公司(通常为金融持股公司)以及银行的境内外附属机构实施风险监管。而在我国，除了市场准入过程中审查股东(或出资入)资格外，法律并没有授权中国人民银行对被监管对象的股东的财务状况进行监督和审查，中国人民银行也没有义务对商业银行及其附属机构实施并表监管。但从防范风险角度看，实施综合监管实属必要，　　银行监管强制措施不适合风险监管的需要。目前我国的银行监管强制措施包活：警告、罚款、赔偿损失、取消高级管理人员任职资格、责令停业整顿、接管、吊销经营许可证、撤销等。在实际执行中、罚款是用得最多的监管措施。从合规性监管层次，上述监管措施是必要的，也是适当的。但从风险监管角度分析，现行的监管措施往往起不到应有的效果，由此也使监管当局陷入了监管措施不少，但真正管用的不多的两难境地。　　未来我国银行监管立法需要解决的主要问题　　完善银行监管法律体系，为银行监管提供全面的法律依据。银行监管对法律的基本要求是：银行监管必须有明确的法律授权，通过立法赋予监管当局必要的监管权力，并为其提供有效使用的法律保证。在总体法律规范下，监管当局应当制定具体的监管规章和指导原则，对监管对象的各种经营管理行为有明确的法律规范，并按照法定程序实施，以杜绝监管过程中的随意性，保证监管的客观性和公正性。从上述要求出发，当前银行监管立法应当在系统当前监管现状的基础上，对照国际社会先进的监管经验，确定现行监管的范围、监管手段、监管权力和措施是否符合未来监管的需要、并制定出制定或修改监管法律制度的计划，分期分批实施。目前完善监管法律的重点应放在银行持续监管和银行市场退出立法方面。对银行持续监管方面，需要通过立法明确早期预警措施的法律效力以及实施程序，重点应明确中国人民银行有权根据法定基本原则，灵活处理存在流动性问题的商业银行。银行市场退出方面，需要制定一搅子的退出法律规定，包括接管规定、重组规定、撤销规定和破产规定等。　　修正银行监管立法的原则。主要有：1、银行监管制度应当相对独立于货币政策制度，对银行监管立法的目的就是为了维护银行体系的安全和稳健，依法保护存款人的利益，提高银行监管的效率。2、银行监管法律制度应当适用于所有的商业银行或存款类机构，而不是根据银行的性质作区别对待。当然，在我国加入世界贸易组织的过渡期内，对中资和外资银行的法律适用可以适当加以区别对待，但过渡期结束后，所有的银行都应当遵守一样的银行监管法律制度。3、确立风险监管理念，明确“凡是法律没有禁止的。银行都可以做”，减少业务审批项目和环节，监管当局只审批业务范围，具体的业务品种由银行自主决定。4、大力借鉴国外成熟的银行监管立法经验，争取早日与发达国家银行监管法律制度接轨。　　密切与世界各国银行监管当局的立法合作。一是要加强与国外银行监管当局银行立法信息的交换和交流；二是通过与国外银行监管当局签订双边或多边监管协议，在各国法律允许范围内，统一对跨国银行监管的法律标准和法定范围；三是通过参加各类国际组织，参与国际银行监管标准的制度，签订与银行监管有关的协议，推动对银行监管标准的国际一体化进程。

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