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从高校发展战略谈绩效预算治理
【摘要】在高校实行绩效预算治理已是一个趋势。本文从高校的发展战略出发,指出高校在发展战略实施过程中出现的一些新变化。针对这些变化,探讨了高校进行绩效预算治理的必要性,并提出了新思路。预算治理是高校财务治理的重要组成部分,贯串于预算资金的筹集、分配和使用的全过程,对高校理财有深刻的。随着高等体制的深进推进和高等教育发展战略的调整,高校经费的收支规模逐渐增大,收支结构变得更为复杂,同时伴随着经费的结构性失衡和使用效率的降低,资金的供求矛盾日益突出。如何通过熟悉高等教育发展战略的演变及内部关系的变化,把目标治理、部分预算和绩效评价有机结合起来,形成以目标为指引,预算为主线,部分为基础,项目为单元、绩效为核心的绩效预算治理模式,笔者对此提出了自己的看法,与同行商榷。
一、对高等教育发展战略的熟悉
我国主义市场的建设取得了突出的成就,从计划经济向市场经济转轨是一场重大的革命,但在教育领域、特别是高等教育领域,这场革命却似乎仍然是滞后的。纵观我国高等教育发展的,其治理长期仍沿用传统的计划经济手段。随着的发展,特别是以高等教育大众化为突破口的我国高等教育化发展,引发一系列的思想观念转变,一方面,高等教育发展战略的重要性会不断提升;另一方面,它将逐渐由计划治理走向宏观调控。
纵观我国高等教育发展历史,存在这样的战略阶段划分:
(一)限制发展战略阶段:计划阶段(1949-1991)
我国改革开放以前的高等教育发展战略,其理念深受计划经济的影响,以国家为中心的计划性比较强,在高等教育发展目标上,主要夸大依据专门人才需求量来规划发展指标;在发展原则上,即严格按照国家计划分配的资源比例实现投进与产出;在发展机制上,则不断强化围绕计划指标的行政治理效率。这种计划性,往往又受到性和随意性因素的影响。这一阶段后期孕育了高等教育发展战略的转变,为下一阶段高等教育相对比较迅速的扩张创造了重要条件。固然存在理念冲突,但由于客观上经济体制和经济运行方式发生了变化,直接影响到中心和地方的财政收支状况,因此,不管是从人才猜测的困难性,还是从调动地方办学的积极性出发,都只能顺应规模逐步扩张的趋势。
(二)稳步发展战略阶段:计划为主,市场为辅(1992-1998)
1992年后,高等教育的“内涵式发展”思路被提出,这一理念体现在高等教育发展战略中,即要求新的发展目标应兼顾国家、地方、个人需要,对扩大高等教育机会持一种相对积极的态度;而要求新的发展原则的基调应是协调稳定与发展之间的关系,主要是控制高校数目,优化高教结构,提倡规模效益,保证教学质量,还有对社会气力办学加以规范等。相应地,要求发展机制作出一定转变:中心向地方适当放权,利用市场作为计划之补充。种种变化表明,我国高等教育发展战略的指导思想已经从“限制发展”转变为“稳步发展”。本阶段的后期即1998年前后,是本阶段战略在发展理念或指导思想上的转变期,这主要是由于国内经济运行背景发生了重大变化,以及有利于规模扩大的多样化高教结构初步形成的缘故,同时也包括外来因素的影响,譬如经济全球化竞争、知识经济萌生、政治***化、国际间比较等等。后期发生的思想转变,直接推动了高等教育向着大众化目标的快速扩张,客观上要求形成新的高等教育发展战略。
(三)积极发展战略阶段:市场为主,计划宏观调节(1999～2005)
经过稳步发展战略阶段后期的酝酿,全社会高教价值观念在规模扩张上逐渐趋向一致,这使得战略从“稳步”到“积极”的转变,在较短的时间内即完成。1999年开始的我国高校大规模扩招,表明以新的发展理念作指导的高等教育战略已演变成型。转变后的发展战略,在发展目标上,突出表现为想法主动地、大量地增加高等教育机会;在发展原则上,表现为通过主动设计公道的高等教育结构实现可接受的规模增长;而发展机制上的表现则是,中心与省两级治理、以省为主的体制基本确立,进而实现将权力下放到省以下,同时开始重视利用市场、引导市场。
纵观高等教育的发展战略的演变,有几点变化值得留意:1.高等教育的改革事实上也在经历由计划到市场的过程,通过对高等教育体制的改革,进一步把高等学校推向了市场,《中华人民共和国高等教育法》的颁布,使高等学校开始成为市场经济中独立的法人实体;2.高等教育关系中学生的主体角色有了新的含义,高等教育商品的消费者角色得到了强化,随着我国高等学校的扩招,进学门槛的放低,选择面的增宽,我国高等教育开始向着普及型教育发展,学生有了更大的选择余地;3.高校的发展与生源之间的关系更加密切,一方面,高校的发展需要生源在数目和质量上的保证;另一方面,高校的发展又直接影响了生源的数目和质量,二者相互依存,相互影响;4.高校的自主性增强,学校资金的收付渠道增多,使得高校在资金的安排和调度上具有更大的灵活性,以及高校参与社会的能力得到进一步的加强。
二、高校预算绩效治理的必要性
要适应新形势下高等教育发展变化,就要着眼于社会效益和经济效益,进步自身的办学质量和社会影响力,实在这是对高校财务治理特别是预算治理提出了更高的要求,由于高校资源作为重要的社会资源同样具有稀缺性,进步高校资源的配置效率是市场经济条件下高校发展的核心,此外高等教育还具有社会公益性和非营利性,这就决定了要进步自身的办学质量和社会影响力就要考虑“用钱效益”,把有限的资金投放到公道的地方,这里的“公道”,不仅仅是效率,更重要的是其有效性。通过对以上高等教育发展战略演变的,结合高校资金的运行过程,得出高校发展与绩效治理的基本关系:
如上图所示,高校发展与绩效治理基本关系来看,整个关系框架由四个部分和一个关键环节组成:高校的影响力、高校的教学科研水平,高校资金资源和作为高校消费者的学生,以及绩效治理环节,绩效治理对整个关系的可控环节性和灵活性很强,绩效治理是整个关系框架的闸门,通过对资金实现预算绩效治理,进步教学科研水平和办学质量,从而扩大高校的影响力和规模,终极吸引学生,买通整个循环系统。改变以前对质量和效益之追求想法通过行政治理措施来达成,而对结构的调整则是通过预先规划作出的僵死局面。
三、高校绩效预算治理的思考
以上对高校预算绩效治理的必要性作了,但是如何实现对高校的绩效预算治理,成了更为现实的。要实现高校预算绩效治理,就要改变传统高校预算治理模式存在的局限性:一是预算控制投进和产出,不重过程,预算执行的评价缺乏有效性,即把气力放在“投进——效果”的两点控制,忽视“投进——产出——效果”的全过程考察。二是权力配置不协调。从纵向看,主要表现在处理集权与分权的关系上,局限于分层式的权力分配;从横向看,主要表现在各部分条块分割严重。三是预算的编制缺乏性,传统的固定预算、增量预算及定期预算等编制方法不能适应高校的,很大程度上束缚了高校发展的手脚,不利于正确控制、考核和评价高校的预算执行情况。绩效预算治理模式以“用钱效益”为基础,目标治理和部分预算为两大支柱,畅通的信息反馈机制,以预算执行过程的全程监控为保证,构建效益分析框架和绩效预算治理运行模式。
(一)目标治理
目标治理是高校绩效预算治理的“灵魂”,建立系统、科学、开放的目标体系是绩效预算治理得以运行的基础条件。整个目标体系包括高校的总体战略目标和由高校总体战略目标分解出来的各部分的目标。学校的总体战略目标处于治理的中心和支配地位,把握着整个目标体系的全局;各部分的目标一方面是总体战略目标的分解;另一方面,各部分目标之间相互协调,形成一个同一的目标组织系统,既保证上级目标的统帅和宏观控制作用,又保证同级部分之间的公平有序竞争。同时在部分目标子系统里面又分为部分的长期目标和部分短期目标,部分短期目标是部分长期目标的分解,部分短期目标可以作为绩效预算治理的不同时期观察点的评价标准,也为长期目标的实现奠定基础。
(二)部分预算
部分预算作为高校绩效预算治理的基础工作和最重要的环节,具有较强控制力。目标治理的具体落实、项目治理和对绩效评估的控制都离不开部分预算。部分预算不仅仅是对资金进行简单的分配,使工作得以迅速开展,更重要的是通过部分预算解决高校预算的权力分配题目和预算的软约束题目。对于权力分配题目,传统预算治理模式存在的“一管就死,一放就乱”和学校内部各部分之间条块分割,各自为政的局面。通过以目标治理为灵魂的绩效预算治理,使不同性质的部分之间合作,相同性质部分之间进行公平的竞争。高校财务部分根据学校的总体目标提出指导性预算,各职能部分的目标治理和项目治理,约束性预算的下达和终极绩效的评价与考核,体现出学校的整体要求。部分根据部分的长期和短期目标,拟定自己的预算计划,财力供给与需求的权衡和调整以及项目的选择和组合等,各部分都可以根据自己的实际情况,发挥自己的主观能动性。对于预算的软约束题目,一方面要尊重部分的公道要求,使资金向着更有效的方向活动;另一方面也要考察部分项目的实际意义、可实施性和时效性。此外,对于预算的软约束,还需要制定相关的制度,对资金的使用,绩效的评估,评估结果的处理进行相应的规范。
(三)预算监控
在高校绩效预算治理中,畅通的信息反馈机制和对预算执行过程的全程监控是预算绩效得以发挥作用的保证,通过分离预算执行和预算监控,可以更有效地对预算执行过程进行监控,及时发现预算执行过程中的偏差。预算过程监控是通过比照各部分的目标和具体的指标体系,对预算的执行情况和效果进行全程跟踪,这样可以很清楚地了解预算在执行过程中是否偏离目标,分析产生偏离的原因。假如是部分没有严格按照目标计划执行,属于部分主观控制的原因,应采取相应的预警措施,促使其回到正轨,在条件恶化的情况下,可以进行预算的调整和再分配;假如是制定目标的内外部环境和自身条件发生了较大变化,就要对目标进行调整,使得资源配置的有效性得以保证。
(四)转动预算
转动预算是随着高校中长期发展战略目标提出来的。传统的预算治理模式一般是编制一年的使用年限,较少考虑到学校和校内各部分的中长期发展规划和学校资金供给间的协调关系,这样不利于高校的长期规划的实施。因此在采用定期预算的同时,可以积极采纳转动预算。转动预算可以通过预算控制机制来加以配合。具体的方法是:转动预算可以把整个项目分成若干阶段来落实。每个阶段根据前一期的预算执行情况对以后阶段进行修订,增加下一个阶段的预算额度,如此逐期安排学校的资金,这样有助于确保学校各项工作的有序连续地进行,同时保证目标的质量。与传统预算相比,更具有动态性的特点,充分发挥预算的指导和控制作用。
四、高校绩效预算治理的环境
高校绩效预算治理作为一个完整的系统,不仅需要内部的协调同一,更需要外部的***环境和信息传递。
(一)内部环境
内部环境的构建,可以从两个方面来考虑:1.组织环境。公道高效的组织结构是治理活动得以实施的重要因素,从整体把握绩效预算治理的流程,运用公道的组织安排和协调机制构建高水平的预算治理团队。2.制度环境。绩效预算治理必须在一定的制度框架下运行,围绕高效绩效预算治理制定预算可行性论证制度、纪律和治理办法、考核机制、预算绩效的后评价制度和岗位职责,是绩效预算实施的制度保障,也是对治理活动的规范。
(二)外部环境
外部环境是一个系统生存的基础。离开了这个基础,组织和系统将不复存在。1.***的外部环境是高校绩效治理顺利实施的条件条件,例如国家和地方政府的政策环境,高校生源市场的变化,稳定的环境等等。2.与外界沟通能力。只有与外部环境进行良好的信息沟通,才能真正达到绩效预算治理的终极目的。通过信息的传导,吸取外界的有效信息,例如专业的发展趋势、重大项目的提出等等。同时通过信息传导也可以向外界提供自身的信息,为外界所识别。
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