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构建和谐的档案工作 从抓好基层单位人员交接开始
影响基层单位、一个系统乃至一个地区构建和谐档案工作的因素很多，其中做好交接是要素之一。2007年4月，国家档案局下发了《关于加强对基层单位档案工作监督、指导的意见》，其中提到“基层单位的档案人员普遍身兼数职，而且调动较为频繁，这给基层单位档案工作的发展带来了一系列影响”。各级档案行政管理部门不但深有同感，而且在缓解档案人员“身兼数职、调动频繁”的状况方面十分乏力。因此，如何将由此产生的影响降到最低就成为当务之急，而其中解决好交接问题更是首当其冲，因为工作交接不力已经令很多新任档案人员饱受其苦，令单位的档案工作深受其害，更使构建和谐的档案工作成为空谈。
一、基层单位档案人员调整和工作交接状况
以北京市崇文区为例，2006年11月和2007年4月，崇文区档案局先后两次调查区属单位档案人员状况，结果表明，半年之内，全区110个单位中有20个单位更换了档案人员，有的单位不只调整了一次，其中一个单位竟然四次换人。从第二次调查看，全部档案人员中连续从事档案工作不满三年的有55人，相对专职的只有12人，兼职档案员中以档案工作为主的也不多。虽然《北京市实施〈档案法〉办法》规定了“各单位应当保持档案工作人员的相对稳定”，但是，面对很多单位频繁换人的局面，档案局显得束手无策，这就使规范档案工作交接显得尤为重要。
近年来的指导和检查工作表明，档案交接手续不正式、不严密，监交工作不严格甚至不进行监交的情况在基层单位普遍存在，致使新任档案人员在相当长的时间内不掌握本单位档案工作的基本情况，如找不到档案工作制度，不清楚各门类档案的数量，不了解各年代档案在库内、柜内的分布，不掌握前任档案员有多少没有完成的工作，不知道全宗卷、编研材料为何物，个别单位甚至找不到档案柜钥匙，档案工作长期不能纳入正轨。更严重的是：新任档案人员一接手就感到一头雾水，在凌乱的局面中艰难起步，很容易挫伤工作积极性；档案工作前后脱节，出现工作贻误时难以尽快补救；一些单位原本较好的工作基础也由于多次换人且交接不力被“一代一代”地磨灭；档案局检查时，发现档案去向不明等严重问题时难以确定直接责任人员，无法追究责任。另一方面，档案行政管理部门需要随时准备对新任档案人员进行个别培训，反复指导频繁换人的单位夯实工作基础。这使其陷入被动应付甚至疲于奔命的状态，大大减少了调查、研究和解决新问题的人力投入，在一定程度上干扰了档案事业整体发展计划的执行，进而对整个地区建设和谐档案工作产生一定影响。
经过调查分析我们不难发现，造成交接不力的原因来自领导和新老档案人员等多个方面：①领导不重视，认为档案工作交接仅仅是新老档案人员之间的事，往往一声令下，档案人员立刻调整到新的岗位，并要求两三天内与接管人员交接完毕，新老档案人员只得仓促交接，并且没有安排专人负责监交；②有的领导虽然重视交接工作，但是对其专业性和复杂性不够了解，因而提不出具体要求，更没有规定具体的交接手续；③有的档案人员带着情绪离岗或转岗，或者对“枯燥”的档案工作早已心猿意马，听到调整岗位的消息急于“甩包袱”，与新任人员草草交接；④办理严格的交接手续实际上是对前一阶段档案工作的全面检验，而一些单位的档案工作或多或少存在问题，档案人员不敢或无法办理正式交接手续；⑤由于档案人员主观原因或单位换人过于频繁，档案人员自身对本单位档案工作全貌和档案工作头绪尚不清楚，没有能力办理严谨的交接手续；⑥一些人从心理上不愿意把自己的工作经验和成效与接任自己的人分享，因而交接时有意回避重要和关键问题；⑦个别档案人员因病或紧急抽调到其他岗位等特殊情况，无法办理交接手续；⑧新任档案人员毫无经验，对应当收什么、点什么、查什么一无所知，前人怎么交，自己就只能怎么接，看不出问题，更提不出问题。
二、规范基层单位档案工作交接的具体建议
造成档案工作交接不力的种种表面原因背后，我们应该看到，最根本的原因其实是缺乏制度保障，缺乏良性运行的工作机制，缺乏规范的手续、有效的引导和检查。档案行政管理部门应对自身工作查漏补缺，在监督指导上有所作为，这样才能从根本上解决问题。
（一）转换思路，从加强制度保障入手
工作交接在各行各业普遍存在，一般不外乎财、物交接和工作经验、方法的交接，其中财、物交接是实实在在的，往往成为交接的主要内容。如果把“财”的交接具体化为会计工作交接，那么我国《会计法》对此做出了专门规定，而《会计基础工作规范》对会计工作交接的责任、准备工作、正式手续和监交要求等做出了更加详细的规定。相比之下，作为“物”的“档案”的交接在《档案法》中没有明确规定，《机关档案工作业务建设规范》虽然规定了“机关档案人员调动工作时，必须在办完档案移交手续后方能离开岗位”，但是过于笼统。
由于缺少具有操作性的规定，长期以来，严格进行档案工作交接基本处于各单位自发状态，交接效果的好坏主要依靠档案人员的自觉。事实上只有少数单位由于领导重视、档案工作基础扎实、人员得力，交接后工作平稳过渡。多数单位调整人员后档案工作虽未空岗，但实际工作难以衔接，一连几度换人的单位的档案工作则遭受“重创”。档案局如果还是提出“要做好交接工作”的宏观要求显然不能解决来自领导和档案人员主观方面的各种问题。因此，各级档案行政管理部门应当转换思路，从被动依靠各单位自觉做好交接工作转变为主动用成文的制度进行约束和规范。
目前，《中华人民共和国档案法》的修改工作已被国家档案局正式提上日程，建议增加对做好档案工作交接的规定，使这项看似简单、琐碎，其实关乎档案事业全面、协调、可持续发展的工作有法可依。同时，地方档案局应制定本地区档案工作交接的具体办法，使主观上愿意或不愿意严格进行交接工作的单位和人员都能够在具体操作上有所遵循，做到手续严谨，责任明确，从而保证档案工作的连续性，维护档案的完整与安全。
（二）明确职责，建立良性运行的工作机制
第一，单位档案人员调动工作、离职、转岗、临时借调外单位工作或连续休假超过三个月的，都应当在离开本岗位之前与接管人员办清交接手续。其中档案人员临时被抽调或休假时，个别单位不安排临时代管人员，严重影响了档案工作的连续性。应特别强调这种情况不但要有人代管，时间较长的还应进行正式交接。
第二，档案行政管理部门应通过多种形式的宣传，使各单位领导认识到档案工作交接责任重大，手续繁杂，促使其为顺利交接提供必要条件，如：有准备、有计划地调换档案人员，保证档案工作不出现“空岗”、“断档”现象；将做好交接工作列入档案人员的岗位责任制；根据本单位档案数量为交接双方安排充分时间；对于没有办清交接手续的档案人员，不调整岗位，不予办理人事调动和工资转移等手续。
第三，交接双方均应有相对合理而明确的职责分工。
移交人员应完成的工作主要有：核实档案柜签，清查柜内档案，使移交的档案分门别类，排列有序；催还借出档案，暂时不能归还的注明情况；对档案工作制度、检索工具、现存和移出档案的数量等情况逐项列表；核对全宗卷目录，整理好全宗卷内文件及需要移交的其他材料；档案数量与目录记载不相符的，档案工作存在其他明显问题的注明情况和原因；有尚未完成的档案工作，应请示领导明确下一步工作的完成人员。
接管人员则应做好接交工作：学习有关文件，了解档案交接工作规定和基本的档案业务知识，了解本单位基本的历史沿革、主要职能和内部机构设置等情况；对移交人员开列的表格、单据和其他交接材料逐项核对，逐柜逐卷（件）核查档案数量，对不明事项向移交人员或有关领导问明情况，必要时做书面记录；抽查电子档案和机读目录是否可读；学习档案管理软件或数据库、档案安全保管设施设备的使用方法；向监交人员报告接交的具体情况。
当移交人员因病或其他特殊原因不能办理移交手续时，接管人员应在到岗后立即清点核对检索工具和档案数量等重要项目，存在疑问的向移交人员或有关领导问明情况，并形成书面材料经有关领导审查签字。
第四，任何行业中进行财、物交接，监交工作都必不可少。档案交接也应该安排专人负责监交。一般来说，档案人员办理交接手续，应由档案工作所在部门负责人监交，而档案人员同时为部门负责人的，应由本单位主管档案工作的领导监交。监交人员应坚持公平公正的原则，监督交接双方认真办理交接手续并进行审查，防止交接工作敷衍了事或流于形式，杜绝弄虚作假的行为。
（三）细化手续，加强监督和检查
国家关于档案交接手续方面的规定只有《档案交接文据格式》（GB/T 13968—92），用于档案室、档案馆移交和接收档案，不适用于单位内部人员交接。为使档案工作交接制度得到真正落实，使档案局的监督检查工作能够有据可查，使执法机关发现档案丢失等违法行为时便于调查取证，档案行政管理部门有必要统一并规范本地区档案人员工作交接的文据格式。
交接文据可以包括如下表格：①交接总体情况登记表，记录移交人员、接管人员和监交人员的基本情况以及档案工作制度、检索工具、现存及移出档案、全宗卷、基础登记、档案库、柜钥匙等核对和交接的基本情况；②档案工作制度一览表；③档案检索工具一览表；④现存和移出档案数量统计表；⑤未完成工作登记表。特殊情况在表中不便于填写时应另附详细说明。每页交接文据都应有移交人员、接管人员和监交人员的签字。交接文据应一式三份，一份交同级档案行政管理部门或上级档案业务主管部门，一份存本单位文书档案，一份存全宗卷。
各单位调换档案人员应在双方交接之前通知同级档案局或上级单位档案业务主管部门，档案局或上级主管部门应及时前往监督检查。对于无正当理由不按规定办理档案工作交接手续或在交接工作中弄虚作假的单位或者个人应进行通报，造成档案损失的依法对个人或者单位给予行政处分或行政处罚。
（四）有效引导，编发简明学习材料
从目前情况看，档案工作领域尚未实现先持证后上岗，绝大多数档案人员是先被安排到档案工作岗位，再参加培训取得岗位资格证书。因此，几乎每名档案人员接手时都对档案工作一无所知。即使交接制度制定得再细致，手续规定得再严密，接管人员如果对档案工作中常识性的概念不了解，也难以完成各项清点核对工作。档案专业书籍（包括岗位培训教材）虽然不少，但是篇幅较长，档案人员不可能在交接前的短暂时间内完成自学，即使翻看了，恐怕也难得要领。因此，有必要专门为新任档案人员顺利交接编写“入门概念和知识”，用通俗的语言和尽量短的篇幅解释交接工作中必然遇到的专业问题，如全宗、全宗号、全宗卷、档案门类、检索工具、档号、集中统一管理、各门类档案归档时间、编研材料、常规档案工作等等。
另一方面，工作交接中前任向后任介绍基本情况、传授工作经验和方法也是十分重要的方面。前任的一句话、一个提醒往往能让后任少走不少弯路。但是这方面的交接主要依靠移交人员的主观愿望和能力，难以用制度去约束，用手续去落实。而移交人员出于各种原因能够做到知无不言、言无不尽的并不多，接管人员又往往提不出问题。档案行政管理部门可以结合档案室的工作特点，替新任档案员提些问题，如：本单位保管了几个全宗的档案？哪些门类的档案？检索工具有多少种，分别有多少册？室藏档案数量是多少？档案起始时间与本单位成立时间是否一致？本单位曾移出了哪些档案？现存档案与移出档案之和是否等于应该归档的全部档案？ 尚有哪些应该归档而未归档的文件？本单位档案有多少个存放地点？档案库、柜的钥匙有多少套，由谁保管？档案利用情况如何？编写了哪些参考资料？近两年本单位为档案工作大约投入了多少经费，用于哪些方面？近年来收到了哪些需长期执行的档案业务文件？本单位档案工作或档案人员获得过哪些奖励？接受了哪些检查或评审？档案工作还存在哪些突出问题？ 这样的问题可以编成“工作交接应问应知”，帮助新任档案员从前任那里最大限度地获取信息和经验，尽快熟悉本岗位工作。
档案行政管理部门应通过一系列措施，使工作交接做到组织上有保证，制度上有规定，职责上有分工，手续上有记载，工作上有监督，操作上有引导，使各单位档案工作交接成为对前段工作认真盘点、查漏补缺的过程，从“越交越乱”变为“越交越清”，最终使工作交接在建设和谐档案工作的过程中不再成为障碍，而是成为档案工作向前迈进的新起点。
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