内部审计准则的国际比较研究
摘要：我国的内部审计准则无论是总体框架还是具体都与国际内部审计师协会（IIA）最新发布的内部审计准则存在较大的差异，反映了我国与西方发达国家在内部审计与实践上处于不同的水平和阶段。应鉴戒国际内部审计准则的优点，进一步完善我国的内部审计准则，推动我国内部审计理论与实践同国际接轨。
关键词：内部审计准则；内部审计准则体系；内部审计基本准则；国际内部审计职业实务准则
《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称《规定》）已于2003年3月4日发布，自2003年5月1日起施行。根据《规定》，中国内部审计协会制定了《内部审计基本准则》、《内部审计职员职业道德规范》和十个具体准则（以下简称准则），准则于2003年4月12日发布并自2003年6月1日起施行。本文试图通过我国内部审计准则与国际内部审计准则的比较，寻找二者的差异，以进一步完善我国内部审计准则。
一、内部审计准则框架之比较
（一）中国的内部审计准则体系
《中国内部审计准则序言》规定，中国内部审计准则体系由以下三个层次组成：
1.内部审计基本准则（以下简称基本准则）。基本准则是内部审计准则的总纲，是内部审计机构和职员进行内部审计时应当遵循的基本规范，是制定内部审计具体准则、内部审计实务指南的基本依据。
2.内部审计具体准则（以下简称具体准则）。具体准则是依据基本准则制定的，是内部审计机构和职员在进行内部审计时应当遵循的具体规范。
3.内部审计实务指南（以下简称实务指南）。实务指南是依据基本准则、具本准则制定的，为内部审计机构和职员进行内部审计提供的具有可操纵性的指导意见。
内部审计准则体系中的三个不同层次，具有不同的约束力和权威性。基本准则，是内部审计准则体系的第一层次，是内部审计准则的总纲，具有最高的权威性和法定约束力。基本准则、具体准则是内部审计机构和职员进行内部审计的执业规范，内部审计机构和职员在进行内部审计时应当遵照执行。具体准则的权威性虽低于基本准则，但要高于实务指南，并有法定约束力；而实务指南是给内部审计机构和职员提供操纵性的指导意见，不具有法定约束力和强制性，内部审计机构和职员在进行内部审计时应当参照执行。
固然《中国内部审计准则序言》未将内部审计职员职业道德规范（以下简称职业道德规范）纳进内部审计准则体系，但依照国际惯例，职业道德规范应作为内部审计准则框架的一部分，并在内部审计准则框架中居于最高层次，具有法定约束力。
（二）国际内部审计师协会（IIA）规定的内部审计准则框架
IIA的职业实务框架（PPF）于1999年6月经IIA董事会正式批准。PPF主要由三部分构成：强制性指南、实务咨询和发展与实务支持。
1.强制性指南，是指在不同的国家或地区、不同的环境下，内部审计职员都必须使用的准则，它包括内部审计定义、内部审计职员的职业道德规范、内部审计职业实务准则。这是内部审计的职业基础。
2.实务咨询，是内部审计准则的第二个层次，为内部审计职员提供一个建设性的条款，目的是对新准则的解释和运用提供具体的建议；同时还包括一些新的信息，像IIA发布的内部审计准则公告（SIAS）和新近流行的职业道德规范的关注项目、风险治理的细则、咨询性服务准则、信息的安全性服务准则等。
3.发展与实务支持，是指那些最近发展的实务，IIA往往以专题报告、报告、书籍、研讨会文集、培训项目等方式来推荐这些参考性意见。
在IIA所设计的PPF中，强制性指南属于第一层次，具有法定约束力。而在这一层次中，职业道德规范又居于最高地位；实务咨询为第二层次，具有指导性作用；发展与实务支持则是第三层次，仅供参考。
二、内部审计准则之比较
（一）结构比较
我国的内部审计基本准则分为六章共二十七条。第一章为总则，主要说明制定基本准则的目的与依据、内部审计的含义及本准则的适用范围；第二章为一般准则，是关于内部审计机构和职员任职资格和执业条件的一般要求，主要说明什么人可以担当内部审计的职责；第三章为作业准则，是内部审计机构和职员进行实地审计工作的基本要求，主要说明内部审计机构和职员应当如何做好审计工作；第四章为报告准则，是内部审计机构和职员出具审计报告的基本要求，主要说明内部审计机构和职员对审计结果如何出具审计报告；第五章是内部治理，主要说明内部审计机构和职员如何进行内部治理，如制定年度审计计划，编制人力资源计划和财务预算，建立内部激励约束制度等；最后一章是附则，主要说明基本准则的发布与解释权及实施日期。
由IIA发布的最新内部审计职业实务准则（SPPIA）可分为五个部分。第一部分为导言，主要提出内部审计的定义，该准则的适用范围，制订准则的目的，并扼要先容了准则的三个组成部分：1.属性准则，说明内部审计机构和内部审计职员的特征；2.工作准则，说明内部审计工作的性质，确立了衡量内部审计业绩的质量标准；3.实施准则，是属性准则和工作准则在特定类型审计中的具体体现。上述的属性准则和工作准则于一般的内部审计服务，而实施准则则是针对特殊的审计业务或项目。此外，导言中还提到了准则的制订机构是IIA的内部审计准则委员会，该委员会制定准则的扼要过程及努力等。第二部分是属性准则，确定了内部审计机构和内部审计职员实施内部审计所要具备的特征，覆盖了4个主题：1.目的，权力和责任；2.独立性与客观性；3.专业胜任能力与适当的职业关注；4.质量保证和改进。第三部分是工作准则，为内部审计工作提供指南，并提供衡量业绩的质量标准，可划分为7个主题：1.治理内部审计工作；2.工作的性质；3.业务计划；4.执行业务；5.交流结果；6.追踪过程；7.治理当局对风险的态度。第四部分是执行准则，是为某项特定的属性准则或工作准则的应用提供具体指南，涵盖内部审计的鉴证与咨询服务。第五部分为术语，对该准则中使用的若干词汇进行定义和说明。
从整体上比较我国的基本准则与SPPIA，可以以为SPPIA规定得更具体具体，而且充分反映了国际内部审计领域的最新动态和发展趋势，其内容十分丰富，实际上包括了我国基本准则和具体准则的大部分内容。
（二）基本内容的比较
1.内部审计的定义。我国基本准则是这样定义内部审计的：是指组织内部的一种独立客观的监视和评价活动，它通过审查和评价经营活动及内部控制的适当性、正当性和有效性来促进组织目标的实现。
SPPIA规定：内部审计是一项独立、客观的鉴证与咨询活动，其目的在于增加价值，改善组织经营。它通过系统化和规范化的，评估和改进风险治理、控制和治理过程的有效性，帮助组织实现其目标。
比较上述两种定义不难发现，二者对内部审计的目标、基本职能、性质等方面的理解有较大差异，这也恰恰体现了中外内部审计理论与实践的发展处于不同阶段和水平。西方国家的内部审计已完成从传统财务审计向经营审计的过渡，并开始向风险导向审计、战略审计转变，它们重视内部审计的咨询与服务功能，内部审计的目标也从服务于治理当局发展为增加价值，改善组织经营，帮助组织实现其目标。而我国仍处于从传统财务审计向经营审计过渡的阶段，所以内部审计的职能仍局限于监视和评价的传统职能，审计的重点是经营活动及内部控制的适当性、正当性和有效性，审计目标是促进组织目标的实现。
2.准则的适用范围。《中国内部审计准则序言》规定：中国内部审计准则适用于内部审计机构和职员进行内部审计的全过程；适用于各类组织，无论组织是否以盈利为目的，也无论组织规模大小和组织形式如何。
SPPIA导言中确定的适用范围是：适用于各种和文化背景下的组织，而不论该组织的目的、规模及结构如何；适用于组织内部或组织外部的审计职员。
显而易见，若从地域范围上看，中国内部审计准则当然只适用于中国领土范围内的组织，不具有国际性；而SPPIA则具有国际性，适用于各种法律和文化背景下的组织。但若撇开地域因素，二者具有一致性，都是适用于各类组织的内部审计机构和职员。SPPIA导言中还提到：适用于组织内部或外部的审计职员，这实际上向我们提出了另外一个：内部审计的主体是谁？依据SPPIA的理解，组织外部的审计职员也可充当内部审计主体，即可由组织外部的专业机构或职员提供内部审计服务。这正是西方发达国家20世纪90年代初兴起的内部审计外部化并进而从理论上拓展内部审计主体范围的最好写照，而我国则仅仅是在近两年才开始探讨内部审计外部化题目，并且仍只限于理论上的争论，尚未付诸实践。
3.目的、权力和责任。我国基本准则中对于内部审计的目的，没有专门规定，只在内部审计定义中提及。关于责任，基本准则的“一般准则”规定：内部审计机构应建立有效的质量控制制度，并积极了解、参与组织的内部控制建设。表明内部审计对于建立质量控制制度、组织的内部控制建设负有责任。SPPIA的属性准则中首先提出了这一题目，规定内部审计的目的、权力和责任应正式写进IIA宪法，并与准则一道由董事会通过。
4.独立性与客观性。我国基本准则的“一般准则”规定：内部审计机构和职员应保持独立性和客观性，不得负责被审计单位经营活动和内部控制的决策与执行。
SPPIA的独立性是指内部审计工作应该是独立的，这就要求内部审计活动在确定内部审计的范围、实施业务和提交结果方面不受任何干扰。客观性是指审计职员的客观性，即内部审计师应该有公正的、中庸之道的态度，并避免利害冲突。不仅如此，SPPIA还规定，假如独立或客观性实质上受到损害或看起来受到了损害，应将损害的细节向有关方表露。SPPIA以为，损害内部审计独立或客观性的情形有：①内部审计师应该避免评价自己以前负责主持的特定的经营活动，假如审计职员为自己在以前年度负责的一项业务提供鉴证服务，那么便可以以为客观性受到了损害；②对由总审计师负责的职能进行鉴证时，应该由内部审计以外的另一方进行监视；③内部审计师可以为曾负责过的经营活动提供咨询服务；④假如内部审计师提供咨询服务会对独立或客观性产生潜伏损害的话，那么，内部审计在承接业务前应向客户说明。
很显然，我国的准则对独立与客观性的规定比较笼统和抽象，只是提到内部审计机构和职员不得负责被审计单位经营活动和内部控制的决策与执行，没有具体解释什么是独立性，什么是客观性，也没有对损害独立性或客观性的情形予以列举，更没有说明发生损害情形后应如何表露。而SPPIA则从独立性与客观性的含义出发，列举了损害独立性或客观性的几种可能情况并规定必须向有关方进行充分表露。独立与客观性在SPPIA中不算什么新概念，但他们却提供了特性与灵活性之间的微妙平衡。该准则固然试图确保内部审计机构在所有鉴证业务上不受干扰，但是总审计师的报告责任却可以是十分灵活的，以适应组织的不同形式和规模。
5.专业胜任能力与应有的职业关注。关于内部审计职员的专业胜任能力，我国的基本准则提出：内部审计职员应具备必要的学识及业务能力，熟悉本组织的经营活动和内部控制，并不断通过后续来保持和进步专业胜任能力；内部审计职员应具有较强的人际交往技能，能恰当地与他人进行有效的沟通。由此可见，我国内部审计准则对内部审计职员的专业胜任能力主要包括以下方面：①必要学识。包括必须具备、审计及其他有关专门知识，这是对内部审计职员的最基本要求。②业务能力。内部审计职员要圆满完成任务，必须具备必要的业务能力，业务能力是要通过审计工作的实践逐步进步的。③熟悉情况。内部审计职员理应熟悉本组织的经营活动和内部控制，熟悉本组织的情况也是内部审计职员优于外部审计职员的地方。④专业练习。由于审计日益更新，审计环境渐趋复杂，审计也不断进步，这就从客观上要求内部审计职员需要接受后续教育，不断新知识，不断实践，以保证其专业水平的不断进步。⑤交际能力。内部审计职员应具备较强的人际交往技能，能恰当地与他人进行有效的沟通。
我国基本准则中也提到应有的职业关注，即内部审计职员应当遵循职业道德规范，并以应有的职业谨慎态度执行内部审计业务。而我国内部审计职员职业道德规范对应有的职业关注是这样规定的：内部审计职员应当保持应有的职业谨慎，并公道使用职业判定。应有的职业谨慎态度，是指内部审计职员在进行审计业务时应具备一丝不苟的责任感，并保持应有的慎重态度。
SPPIA对专业胜任能力的解释是：内部审计职员应该拥有知识、技能和其它必须的能力以履行自己的责任。在专业胜任能力方面，SPPIA提出了几项具体要求，包括：①假如内部审计职员缺乏知识、技能或执行全部或部分业务所需的其它能力，那么总审计师应该获得应有的建议和帮助；②内部审计师应有足够的知识鉴别舞弊的证据，但并不是要求其具有以发现和调查欺诈为主要职责的审计师所具有的所有专业知识；③假如内部审计职员缺乏知识、技能或执行全部或部分业务所需的其它能力，总审计师就应该减少咨询业务或获得应有的建议和帮助。总之，内部审计职员必须拥有必要的能力，以职业的方式完成约定的目标，包括在鉴证业务中识别欺诈，但不应对发现所有欺诈承担责任。
关于应有的职业关注，SPPIA的解释是：内部审计师应该保持公道的谨慎态度和应有的关注，应有的职业关注并不意味着无过失。内部审计职员运用应有的职业关注时要考虑：①达到约定目标所需要的工作程度：②当实施鉴证程序时，事情的复杂性、实质性和重要性；③风险治理、控制及治理过程的适当性和有效性；④重大差错、不正当行为或不遵循的可能性；⑤与潜伏利益相关的鉴证本钱。内部审计师应对可能目标、经营或资源的重大风险保持警觉，但应有的职业关注并不要求所有重大风险都能被识别出来。内部审计职员在执行咨询业务期间运用应有的职业关注要考虑：①客户的需要和期看，包括业务的性质、时间安排与结果的交流；②完成目标所需工作的相对复杂性和程度；③与潜伏利益相关的咨询本钱。
值得一提的是，我国准则中将内部审计职员具有较强的人际交往能力正式提出来，并视为专业胜任能力的一个重要方面，这与以前不重视内部审计部分与其它部分的沟通，不注重内部审计师与董事会、治理当局的人际协调关系的状况相比，有了重大突破。SPPIA也十分重视内部审计师的交际能力，并以为这是发挥内部审计师“高参”和“助手”作用、实现内部审计增加价值、改善组织经营这一目标的关键因素之一。相对而言，SPPIA对内部审计的专业胜任能力和应有的职业关注规定得更为具体、细致。
总之，无论是专业胜任能力还是应有的职业关注，内部审计师都应该通过职业后续教育来进步自己的学识、技能和其它能力。
6.质量保证和改进方案。我国的基本准则中对于如何保证内部审计质量提到：内部审计机构应建立有效的质量控制制度，并积极了解、参与组织的内部控制建设；内部审计机构负责人应建立内部激励约束制度，对内部审计职员的工作进行监视、考核，评价其工作业绩。此外，《具体准则第9号——内部审计督导》中较具体地谈到了内部审计机构负责人和审计项目负责人如何对实施审计工作的审计职员进行监视和指导。督导职员实施督导的包括：①应确保审计职员明确审计目标和审计责任，并且有完成审计项目所必须的知识和技能；②应确保审计职员了解被审计单位的业务性质和需要特别关注的重大经营，制定可行的审计方案；③应确认审计职员按批准后的审计方案实施必要的审计程序，并针对新发现的重要题目修订审计方案；④应复核审计职员所编制工作底稿的质量；⑤应确认审计证据的充分性相关性及可靠性；⑥应确认审计报告的可靠性，审计建议的可行性：⑦对被审单位提出的异议，应进行核实复查，并及时给予答复；⑧应确认审计目标实现的情况，确定是否存在尚未解决的重要题目；⑨应确认审计职员是否遵循审计准则的情况。
SPPIA规定：总审计师应该制订和保持一种涉及内部审计活动方方面面的质量保证和改进方案，并连续监控其效果。这项方案旨在帮助内部审计活动增加价值，改善组织经营，并保证内部审计活动遵照准则和职业道德规范执行。这一过程要求：①对内部审计活动进行定期的自我评估，审查其业绩；定期由组织外部的独立审计师进行评估，至少每5年一次；②总审计师应将外部评估的结果报告给董事会；③当内部审计师的活动符合准则规定时，应对他们业务活动遵守了SPPIA的情况加以鼓励；④当内部审计活动未遵守SPPIA和职业道德规范，且这种不遵守影响到内部审计业务的总体范围或经营时，应该向高级治理者和董事会进行表露。
比较我国准则与SPPIA关于如何保证内部审计质量、加强监视指导的规定，可以发现其既存在着相同之处，也有不同之处。相同之处是都要对内部审计职员的工作进行监视、考核、评价，在监视评价的内容方面有些也是一致的，如“审计活动是否遵循内部审计准则”等，但在有些内容上则存在差异，且要求也各不相同。我国的基本准则实质上是要求对整个审计过程，从选定职员、制订审计方案到实施业务、审计报告等各个具体环节进行全方位的督导，因而更加具体，有很强的指导性和操纵性；而SPPIA则侧重于从整体效果上进行保证和监视，更重视结果而非过程。最大的不同在于：SPPIA要求对不遵循准则的情况向董事会和高级治理者表露，我国准则中无此项规定。
三、小结
限于篇幅，笔者只对基本准则的“一般准则”所涉及到的内容与SPPIA的“属性准则”中的对应部分作了一些粗浅的比较。比较的目的是发现差异，寻找产生差异的原因，并力图鉴戒和吸收国际内部审计准则的精华，进一步完善我国的内部审计准则，提升我国内部审计的职业化水平，充分发挥内部审计增加价值，改善组织经营的作用。
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[1]内部审计协会。中国内部审计准则序言、内部审计基本准则、内部审计职员职业道德规范、内部审计具体准则[Z].北京：2003。
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