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审计委员会制度与中国上市公司治理创新
【摘要】本文上市公司现行治理结构中的事务控制权安排及其缺陷,并提出改进措施。我们研究发现,在中国上市公司现行治理结构中,企业经理人不仅拥有企业内部会计事务的积极权力,而且实质拥有企业外部会计事务的积极权力,其中的作为董事会下设专门委员会的审计委员会不是我们所设计的本原性质的审计委员会,而是接近于美国现行公司治理结构中的审计委员会。这一安排不符合关于企业会计事务控制权安排的分权制衡原则,难以保证注册会计师审计的独立性。我们在中国上市公司治理中的监事会监视为什么会流于形式的基础上,提出应进行中国上市公司治理的创新,即取消监事会(制度),设立独立于董事会与之平行的符合本原性质的审计委员会,或将监事会改造为符合我们界定的本原性质的审计委员会。
【关键词】审计委员会制度 公司治理 创新
会计信息失真已成为中国资本市场的一块顽疾,那么,其成因除了流窜匪帮战略在资本市场中占优这一根本原因之外(谢德仁,2001),在企业会计事务控制权的制度安排上是否也存在一定缺陷呢?如何解决之?本文试对此展开研究。为完成此研究目标,本文共包括4节,其中,第1节简介现代企业会计事务控制权安排和本原性质的审计委员会;第2节厘清中国上市公司的现行治理框架关于企业会计事务控制权的安排及其缺陷;第3节讨论如何利用符合本原性质的审计委员会制度进行中国上市公司的治理创新;第4节为本文结语。
一、现代企业会计事务控制权安排和本原性质的审计委员会
对于现代企业的会计事务控制权,我们一方面可以把其企业会计和财务报告过程从事务性上区分为内部会计事务(含剩余会计规则制定权行使、内部会计部分治理和内部会计控制等)和外部会计事务(即注册会计师对企业财务报告的独立审计及其相关事务);另一方面,我们还可以把企业会计事务的控制权区分为积极权力(决策权或监控权)和消极权力(即知情权、改进建议权和向相关主体报告权)。这样,关于企业会计与财务报告方面的控制权安排就可以形成如下2 x 2矩阵,如图1所示。
按照我们(谢德仁,2005b)的分析,由经理人和治理层(亦即董事和董事会)拥有企业内部会计事务的积极权力是交易本钱相对较低和交易效率较高的制度安排,但若也由其拥有企业外部会计事务的积极权力,则不符合权力制衡原则,不利于从制度安排上防止经理人在财务报告方面的道德风险,进而不利于保证注册会计师的独立性和保障财务报告的质量。为此,需要另设独立于经理人的审计委员会(即符合本原性质的审计委员会)来独立拥有和行使企业外部会计事务的积极权力,以制衡经理人拥有的内部会计事务积极权力,尽可能隔断经理人的道德风险对注册会计师独立性的不良。这样,审计委员会的本原性质就在于,其是现代企业治理结构的一部分,直接代表股东利益负责监控企业外部会计事务以确保注册会计师对经理人的独立性,从而降低企业治理本钱。为符合此本原性质,审计委员会应由股东直接选聘和激励的具有会计、财务和审计等相关专业知识、且独立于经理人的职员组成,直接对股东负责。我们所建议的符合本原性质的审计委员会在性质和作用机理上与美国和中国等现行公司治理结构中的审计委员会是根本不同的。
综上,在现代企业中,关于企业会计事务的控制权安排范式就是:经理人在拥有企业内部会计事务的积极权力的同时还拥有对企业外部会计事务的消极权力,审计委员会在拥有企业外部会计事务的积极权力的同时还拥有对企业内部会计事务的消极权力,而股东则可通过经理人和审计委员会成员的选聘、激励以及其他制度安排(包括对企业会计事务控制权安排的直接调整)来调整和影响后两者对企业会计事务的权力的享有和行使。①,各方的责任承担与此相配。
二、上市公司的会计事务控制权:中国现行制度安排及其缺陷
中国上市公司治理的现行框架主要是由《公司法》(2005年修订版,下同)来规范的。②按照《公司法》,中国上市公司的股东大会的主要控制权在于选聘和激励董事与监事,以及少数重大事项的决策权;而董事和董事会实质拥有企业的(剩余)控制权,是我们(谢德仁,2005a)所定义的经理人和治理层;监事会是一个不享有企业控制权,难以实现其监视功能的监视机构,我们在下节中再对此做具体分析;经理们是不享有企业(剩余)控制权的,他们仅是董事会决策的执行者。至于董事会专门委员会,《公司法》并未就此作出规定。但按照2002年证监会与当时的国家经贸委联合发布《上市公司治理准则》和系列董事会专门委员会实施细则指引,上市公司董事会可以按照股东大会的有关决议,设立战略、审计、提名、薪酬与考核等专门委员会,专门委员会成员全部由董事组成,其中审计委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会中独立董事应占多数并担任召集人。从这些规范文件对专门委员会的职权规定可以看出,专门委员会主要是进行相关事项的研究和提出建议,供董事会决策。故这些专门委员会更多地是担当董事会在某方面企业控制权行使的咨询机构,而非直接进行决策的机构,真正的决策还是需要由董事会本身来作出的。
按照2005年修订的《公司法》第一百七十条的规定,“公司聘用、解聘承办公司审计业务的会计师事务所,依照公司章程的规定,由股东会、股东大会或者董事会决定。公司股东会、股东大会或者董事会就解聘会计师事务所进行表决时,应当答应会计师事务所陈述意见。”这意味着,当公司章程规定,由董事会决定承办公司审计业务的会计师事务所的聘用和解聘时,企业外部会计事务的积极权力为作为经理人的董事会所享有。而2005年修订前的《公司法》中并未明确规定企业外部会计事务的权力安排。若公司章程规定由股东大会来决定承办公司审计业务的会计师事务所的聘用和解聘时,则按照中国证监会于2000年5月18日修订发布的《上市公司股东大会规范意见》之规定,“会计师事务所的聘任,由董事会提出提案,股东大会表决通过。”就此制度安排而言,表面上,股东大会直接拥有外部会计事务的部分积极权力,但由于是否聘任会计师事务所需由董事会提议,而非股东直接提议,加之股东大会只是表决是否聘任,董事会拥有关于会计师事务所的行业执业能力等信息,对于审计收费等重要事项则由董事会决策,所以,外部会计事务的积极权力被董事会所实质掌控。更何况,在诸多上市公司中,存在控股大股东,上市公司的外部会计事务全部权力实际是被大股东所拥有和行使。因此,在中国的上市公司中,大股东或董事会实质拥有企业外部会计事务的全部权力或积极权力,自然难以从制度上保障注册会计师相对于经理人的独立性。监事会固然如《公司法》所规定的,有检查公司财务、聘请会计师事务所调查公司经营异常情况等权力,但监事会显然并不拥有企业的外部会计事务的积极权力。2001年开始,中国证监会开始在中国上市公司中推行独立董事制度。其中的规范文件为中国证监会于2001年8月16号发布的《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》。按照该文件,独立董事可以向董事会提议聘用或解聘会计师事务所,但这只是董事会内部的分工而已。
而就企业内部会计事务的权力安排来看,《公司法》规定,董事会有权决定聘任或者解聘公司经理及其报酬事项,并根据经理的提名决定聘任或者解聘公司副经理、财务负责人及其报酬事项,所以,董事会(包括通常也是董事之一的经理)还拥有企业的内部会计事务的积极权力。当然,由经理人拥有企业内部会计事务的积极权力本身符合我们在第一节提出的关于企业会计事务权力安排的分权原则。至于企业内外部会计事务的消极权力,连
同其他企业事务的消极权力一样,监事会虽在名义上享有,但如后面的分析,实际上难以发挥作用。这样,企业内部和外部会计事务的积极权力和消极权力实在都把握在以董事会为核心的经理人手中。因此,按照前述现代企业会计事务权力安排的分权原则,企业内外部会计事务的权力应分开安排给独立的治理机构享有。显然,中国《公司法》关于企业会计事务的权力安排违反这一分权原则,从而难以保障注册会计师审计的独立性,进而会影响提供给外部投资者的财务报告之质量。
固然在2005年修订前后的《公司法》中都无关于审计委员会的规定,但在2002年1月7日,证监会与当时的国家经贸委联合发布《上市公司治理准则》和系列董事会专门委员会实施细则指引。按照这些规范文件,上市公司董事会可以按照股东大会的有关决议设立审计委员会,审计委员会中独立董事应占多数并担任召集人,至少应有一名独立董事是会计专业人士。由此,审计委员会开始正式走人中国上市公司的治理结构之中。按照这些规范文件,审计委员会对董事会负责,委员会的提案提交董事会审议决定,审计委员会的主要职责包括提议聘请或更换外部审计机构、监视公司的内部审计制度及实在施、负责内部审计与外部审计之间的沟通、审核公司的财务信息及其表露以及审查公司的内控制度。可以看出,中国上市公司的审计委员会仅拥有公司外部会计事务的部分积极或消极权力。实在,即使审计委员会拥有外部会计事务的全部消极权力乃至积极权力,那也还是代表董事会在拥有相关权力,只是董事会内部的分工,这无法保障注册会计师相对于经理人的独立性。
因此,在中国上市公司现行治理结构中,企业经理人(董事会)不仅拥有企业内部会计事务的积极权力,而且实质拥有企业外部会计事务的积极权力,其中的作为董事会下设专门委员会的审计委员会不是我们所设计的本原陛质的审计委员会,而是接近于美国现行公司治理结构中的审计委员会,但地位又不如后者。
综上,中国上市公司现行治理结构中的股东、董事会、监事会和审计委员会之关系如图2所示。
三、审计委员会制度与中国上市公司治理创新
在中国上市公司中设立本原性质的审计委员会,或多或少地会涉及其与监事会的关系。由于,根据《公司法》和中国证监会的相关规定,监事会“检查公司的财务”之职责似乎还是重在财务会计方面,包括对会计师事务所出具的审计意见及所涉及事项做出评价,明确说明财务报告是否真实反映公司的财务状况和经营成果等。那么,在现行董事会和监事会之外另设一与它们平行的审计委员会,还是将现行的监事会改造为审计委员会呢?下面我们不妨先讨论一下中国上市公司的监事会制度及其缺陷,然后再讨论审计委员会制度与监事会及中国上市公司治理创新之间的关系。
1.中国上市公司现行治理结构中的监事会及其缺陷
按照《公司法》有关规定,监事会成员并非完全是由股东大会选聘的,其中三分之一是由企业职工选出的职工代表,监事会不享有企业控制权,也不明确对谁负责,③其主要职责似乎是对董事会(及其下属)行使剩余控制权进行监视,这包括两方面,一方面是对董事会行使剩余控制权的正当合规性进行监视,这自然终极对股东、债权人和职工等都好,另一方面似乎是要保护什么利益相关者的利益。但《公司法》的题目也就由此而生,由于公司实际上是个法律虚构,并不存在着所谓的公司利益,如当董事会不是从激励角度考虑而决定较大幅度地进步全体职工的工资福利时,对股东和债权人自然不利,那么,监事会如何判定呢?其中的股东代表和职工代表必然有根本的意见分歧。其中的股东代表自然受控于股东,维护股东利益,而职工代表则首先应是维护企业员工的利益,其次才是维护股东利益。但作为职工代表的监事本身一般首先是企业职工,其作为职工的受聘岗位和激励受企业治理层的控制,甚至其是否被提名为监事也是取决于企业治理层,④自然不能独立于经理人,而其作为监事的激励则受制于企业股东大会。这样,职工代表监事在实践很可能是首先维护企业股东的利益。再如,企业会计信息造假在短期内对企业内部职工可能也是有利的(如推迟公司陷进财务困境,使公司有再融资资格进而融进了发工资所需的资金),这样,职工代表监事又如何有动力往监视呢?因此,《公司法》的相关规定在逻辑上就令监事会中三分之一的职工代表监事处在角色混乱的尴尬境地,从而导致无论作为职工代表的监事是工会主席还是其他员工,在实践中均难以发挥监视作用。此外,即使不考虑上述情形,仅就监事会对董事会行使剩余控制权的正当合规性监视也很难落到实处,在董事会会议上,所有决策完全可以是正当合规的,但在执行中却违法违规,监事会是难以及时发现和监视的,由于监事会与董事会及经理之间的信息不对称题目尚待解决,且监事(尤其是职工代表监事)很可能缺乏正确判定董事和高级治理职员行为和检查公司财务的知识、经验与能力。
总之,中国上市公司现行治理结构中的监事会制度在为谁而监视、监视什么、如何往监视、有何能力往监视以及有何激励往监视等方面都存在题目,以致市场各方关于监事会达成共叫的是,监事会监视流于形式,监事会自身成为可有可无的摆设。⑤这已得到诸多经验证据的支持(如李爽和吴溪,2003)。
显然,上市公司现行治理结构中的监事会与我们所建议的本原性质的审计委员会的职责和作用机理存在根本差异,监事会不享有外部事务的积极权力,但在上应拥有包括企业会计事务在内的各类事务的消极权力,而本原性质的审计委员会应享有企业外部会计事务的积极权力和内部会计事务的消极权力,且主要限于此,而无貌似庞大却无法或难以实现的对经理人的全方位监视职责。
2.中国上市公司治理创新:引进符合本原性质的审计委员会制度
何佳和张晓农(2001)在审计委员会制度时曾提出几个改革方案:1.、完善现行监事会制度,不设立审计委员会;2.在董事会中设立审计委员会,取代现行的监事会制度;3.在董事会中设立审计委员会,同时保存经改进的监事会;4.答应企业在方案2和3中进行选择。在他们看来,方案1实施难度小,但监事会的监视属于事后监视,且在实践中已流于形式,即使改进也很难发挥应有的监视作用;方案2可以鉴戒国外经验,建立起全新的监视机制,形成决策过程中的监视,可以全面改观上市公司监视机制的局面,但需修改公司法,难度较大,所需时间较长;方案3加大了监视本钱,从长远来看没必要进行双重监视,随着上市公司治理结构等方面的建立和规范,应逐步取消监事会;方案4比较可行,对于一股独大和董事长兼任总经理的公司可采用方案3,进行双重监视,而对于股权分散和董事长不兼任总经理的公司可采用方案2。因此,若不存在一股独大,何佳和张晓农(2001)的倾向是采取上述方案2,即取消现行的监事会制度,在董事会中设立审计委员会。吴敬琏先生2001年6月8日在有关研讨会中也曾提出在董事会中设立以独立董事为主的审计委员会,并把监事会并进审计委员会。⑥
显然,何佳和张晓农(2001)等的路径和我们是不同的,他们不是从企业会计事务控制权的安排角度进行分析的。而按照我们前面的分析,本原性质的审计委员会必须平行和独立于董事会,这是关于企业外部会计事务积极权力安排制度创新的关键之所在。至于监事会是否需要取消,是否可将之改造为新设立的本原性质的审计委员会则是另一个。
鉴于监事会制度所存在的重大缺陷和实践中的无效,我们也同意取消
现行的监事会制度。同时,我们建议,另设立平行和独立于董事会(经理人)的符合我们所分析的本原性质的审计委员会,即让独立于董事会(经理人)的审计委员会享有企业外部会计事务的积极权力和内部会计事务的消极权力。这样,中国上市公司的治理结构将如图3所示。当然,若董事会下仍设立协助董事会行使或得到董事会授权代为行使企业内部会计事务积极权力和外部会计事务消极权力的审计委员会,则我们所建议设立的本原性质的审计委员会可改称为监事会或独立审计委员会等名称。当然,由于实践中的审计委员会已隶属于董事会,鉴于我国的监事会是与董事会平行的一个治理结构,且我国已经采用监事会制度多年,大家都很熟悉这一名称,因此,我们以为,可以称符合本原性质的审计委员会为“监事会”,其成员就叫“监事”。为此,我国应修订《公司法》,改造我国上市公司现有的监事会,如取消其中必须有职工代表的规定,按照我们前面对本原性质的审计委员会之分析来重新界定监事会的职权、责任和监事的基本任职资格与任命程序,重新设计激励机制,并要求在公司章程中明确新的监事会之地位和要求公司制定独立的监事会章程。
依据图3的公司治理创新,《公司法》和公司章程应全部取消现行《公司法》赋予监事会的其他非会计事务方面的所谓监视职责,应赋予新的监事会(本原性质的审计委员会)对公司外部会计事务的积极权力和内部会计事务的消极权力。如新监事会享有包括依法独立决定对注册会计师(含其所在会计师事务所,下同)的聘任,监视和评估注册会计师的审计工作,审批注册会计师为公司提供的非审计服务,确定注册会计师的审计服务报酬金额和支付方式,审核经其批准的非审计服务的报酬金额和支付方式,注册会计师对其独立负责和报告等外部会计事务方面的积极权力。新监事会还应享有要求内部审计部分就内部审计结果向审计委员会和受聘注册会计师作出与其向董事会所作的一致的报告,与内部审计师进行单独会晤和讨论,阅读公司经营的各种文件和会计记录,对公司重要会计政策和会计估计以及内部控制制度向经理人提出建议,就内部会计控制题目向股东和相关管制机构进行报告等内部会计事务方面的消极权力。至于新监事会成员的激励题目,本文限于篇幅,不予讨论,但一个基本原则是,需避免新监事会成员的报酬结构(含限制性股票或股票期权的行权时间安排)与经理人雷同,否则那些导致经理人会计舞弊的报酬动因也会同步发生于新监事会成员身上,进而导致他们对企业外部会计事务(进而财务报告质量)的监管失效。
四、结语
当前中国资本市场的一个重要题目就是会计信息严重失真,这主要源自上市公司大股东可采取流窜匪帮战略。但即使大股东不能采取流窜匪帮战略,中国上市公司现行治理结构关于企业会计事务控制权的安排也是不妥当的。由于在中国上市公司现行治理结构中,企业经理人不仅拥有企业内部会计事务的积极权力,而且实质拥有企业外部会计事务的积极权力,其中的作为董事会下设专门委员会的审计委员会不是我们所设计的本原性质的审计委员会,而是接近于美国现行公司治理结构中的审计委员会。这一制度安排不符合关于企业会计事务控制权安排的分权制衡原则,难以保证注册会计师审计的独立性。我们在分析监事会监视为什么会流于形式的基础上,提出应进行我国上市公司治理创新,即取消监事会,设立独立于董事会与之平行的符合本原性质的审计委员会,或将我国上市公司的监事会改造为符合我们界定的本原性质的审计委员会。为此,立法机构和相关法律界人士需要厘清审计委员会的本原性质及其在现代企业治理之中的真正作用机理,厘清现代企业内部和外部会计事务治理权力的符合代理原理、交易本钱要求和分权制衡原则的制度安排,然后对《公司法》进行修订。
注释:
①需夸大的是,符合本原性质的审计委员会制度仅适用于常驻匪帮战略占优的好的市场环境。若流窜匪帮战略占优,这一制度是不能实现其设计目的的。
②我们此处主要指公司内部治理。
③尽管2002年证监会与当时的国家经贸委联合发布的《上市公司治理准则》要求监事会对全体股东负责,但这与《公司法》实在是不完全吻合的,《公司法》仅规定监事需要对公司承担忠实义务和勤勉义务,监事会中由职工***选举出来的职工监事为什么会和应该对全体股东负责呢?
④当然,理论上,正如股东代表并不必须具有股东身份一样,职工代表应该不必须是职工,这样,也许有助于进步作为职工代表的监事的能力和独立性,但还不清楚实践中如何解决诸如谁来提名和被提名人的资格要求之类的题目(缺乏相应的制度安排),所以,终极选出的职工代表监事基本上是在岗职工。
⑤百度或GOOGLE搜索一下,就会发现《上海证券报》、《证券时报》、《经济观察报》等媒体都曾多次以“上市公司监事会作用亟待加强”、“上市公司监事会大多没起到应有作用”、“监事会何时不再是‘花瓶’”之类的标题指出监事会的无效,并呼吁加强监事会的作用。
⑥吴敬琏先生的论题是“控股股东行为与公司治理”。参http://www.wineast.com/
主要
何佳,张晓农.2001.上市公司审计委员会制度研究.深圳证券交易所综合研究所,深证综研字第0043号
李爽,吴溪.2003.盈余治理、审计意见与监事会态度——评监事会在我国公司治理中的作用.审计研究,1:8-13。
谢德仁.2001.企业剩余索取权:分享安排与剩余计量.上海:上海人民出版社、上海三联书店
谢德仁.2005a.独立董事:代理题目之一部分.会计研究,2:39-45。
谢德仁.2005b.审计委员会:本原性质与作用机理.会计研究,9:69-74。
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