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行政法视野下行政计划制度演绎与定位的思考
摘要： 现代行政计划与计划经济体制下异化的行政计划有根本的区别， 原因是多样的。现代行政计划的功能主要体现为决策、指导和协调。目前在形式上出现了去计划化 的现象， 但是从行政法意义上来讲， 实质意义上的去计划不可能出现。规划和计划只是表述的不同， 并没有本质的不同。
关键词： 行政法视野； 行政计划； 制度定位
2006年是我国十一五规划实施的第一年，它像以前的10个五年计划一样在描绘着我国未来五年的发展蓝图。但是与以往不同的是在名称中它弃用了我们熟悉的计划一词，而是使用了规划这个词汇，这也为我国计划体制改革以来的去计划化现象提供了一个注脚。如何在行政法的视野下看待这一现象、如何理解行政计划的制度定位是值得思考的问题。
一、计划经济体制下计划的异化及其与现代行政计划的区别计划经济体制作为一种社会发展模式，最早是伴随着前苏联社会主义革命的成功而建立的。
我国在新中国成立以后借鉴前苏联的发展经验，也建立了这种模式，经过有计划的商品经济等阶段的不断探索，逐步过渡到现在的社会主义市场经济体制阶段。在计划经济体制下，出于发展生产的目的，计划成为最重要的手段。不可否认，在社会主义国家发展的早期，在社会生产力比较落后的情况下，这种经济体制通过国家权力的集中干预，确实有效地聚集了社会资源，为社会的发展作出了贡献。但是随着社会的进步，体制的弊端却日益严重地阻碍了社会的发展，计划也逐步走向异化和畸形。
由于经济计划处于一种主导的地位，容易让人产生一种错觉， 以为计划仅仅局限于经济领域，但是事实并非如此。随着计划在经济领域的成功，使行政机关更为热衷于计划带来的集中和高效， 计划也逐步渗透到社会生活的各个领域。
计划一旦产生，并得以作为体制确立后，借助着国家权力渗透到国民生活的各个方面、各个层次，无微不至地关怀着人们的生活，不仅对经济发展的积极意义荡然无存，而且成为全面控制人们的一种桎梏。［1］由于这些计划基本上都是行政机关发布的，也属于行政计划的范围，但是属于一种异化了的行政计划。以行政命令方式存在的计划基本上成为资源配置和指导人们生活的唯一手段。在计划经济体制下，计划就是政治，计划就是法律。［2］这一时期的计划有着比国家法律更为强大的强制性，所有的个人和组织都必须在计划安排的轨道上前进，否则就会受到国家公权力的干预和制裁。比如企业要按国家的计划进行生产， 否则就可能失去原材料的供应，甚至被解散；个人要按计划进行生活，否则就可能连生活资料都难以取得。计划不仅使社会的生产和人们的生活整齐划一，而且将人们的思想深深地打上了统一性的烙印。正如哈耶克所言：社会计划所指向的目标， 是一个单一的目标体系，要使每个人为这个单一体系服务的最有效办法，就是使每个人都相信那些目标。强迫每个人为同样的目标而工作，还是不够的。重要的是，人们应当把它们看成自己的目标。虽然必须替人们选择好信仰并强加在他们的身上，但这些信仰必须成为他们的信仰， 成为一套被普遍接受的信条，以便使个人尽可能自愿地依照计划者所要求的方式行动。［3］相对于社会现实，人类的理性认识总是有限的，因此企图把社会的发展完全置于计划的控制之下，必然会导致错误和制造人为的障碍。拥有计划制定权，从而掌握社会资源配置的行政机关相对于立法机关和司法机关享有天然的优越性，制约体制和纠错机制的缺乏为计划的异化提供了天然的土壤。于是计划的内容中人类理性的成分越来越少，泛滥的计划日益背离社会正确发展的轨道。
现代行政计划是与计划经济体制下的计划有着根本性的区别。首先，现代行政计划虽然运用的范围非常广泛，但是不再会像计划经济时代的计划那样以行政命令的方式对人们的生活产生强烈的控制性，虽然有些拘束性规划依然有强制性，但是更多的是非强制性的规划，主要是通过引导、诱导等方式发挥作用。其次，现代行政计划更充分地体现了行政民主的发展趋势，通过一系列的制度设计，如计划公开、听证、提出异议等制度，充分地保障相对人民主参与的权利。在计划经济时代，计划的制定往往遵循着高权时代的权力规则，仅仅是行政机关单方性的权力运行结果。而作为计划规范对象的广大民众根本没有和计划制定机关进行互动的机会。第三，在计划经济时代，由于行政是国家权力体系的主导，往往连形式法治意义上的依法行政也难以实现，计划的效力甚至会高于法律的效力。而且有些计划充满着政治的意味，国家会借助政治的力量推行，法律更是被束之高阁。在现代社会，虽然由法律直接控制规划的内容仍然难以实现，但是要求制定机关受组织法的控制，并且不得违背法治的精神和原则。第四，在计划经济时代，由于计划本身就是法律，就是代表国家意志的无可争辩的正义，当人们受到侵害的时候，没有任何法律救济的渠道。现在，面对行政计划的侵害，人们不仅可以通过一般的途径进行救济，在条件成熟时，还可以寻求司法救济。
二、现代社会行政计划的功能在现代社会，行政计划和其他行政方式一样是行政机关发挥职能的重要手段。这种功能的发挥是与计划经济体制下一切都是计划、计划就是一切的功能是完全不同的，主要包括以下几个方面：
（一）决策功能决策就是面对未来进行选择作出决定的意志行为。行政计划是为未来设定目标，是确定行政机关未来一段时间的活动方向和内容，实际上是一个在考量现实基础上的决策过程。行政计划之所以在现代社会越来越受重视，日益重要，很大的一个因素就是它的决策功能。由于未来的发展总是不可尽知的，人们总是试图探求最优的方案和最佳的路径，这就使计划决策成为必然，也为行政计划提供了广阔的舞台。假如社会的发展总是像数学公式一样，每一步都可以通过计算得出的话，那么现代意义上的行政计划也就不复存在了。
由于国家事务的复杂性，有时候政治计划和行政计划是很难严格地区分开的，特别是中央国家机关制定的计划，一般都有很大的政治成分，而且其内容一般都是有关国家整体发展的纲领性的计划，有关国家发展的整体性目标，因此其决策的功能就更为明显。当有政治决策掺杂其中的时候，要求行政机关有更为灵活的处理问题的能力，包括处理好与执政党政策、权力机关的决议等的关系。
决策大致可以分为两个过程，一是发现问题，客观地确定大致的目标；二是选择最佳方案，这也是行政计划决策功能发挥的关键。要保证以上过程的实现，首先，计划决策要建立在科学评估现实的基础之上，要掌握所有相关情况，将所有相关的利害关系事项作通盘的分析，然后再依其重要性决定行政计划的核心事项。否则，如果通过拍脑袋的方式，想当然地进行计划内容的决策，必然会脱离实际，造成资源的极大浪费。其次，计划决策要民主化。行政机关在制定计划的初期，要多听取民众的意见，保障建立民众参与的渠道畅通。集思广益，把决策失误的可能性尽可能地消灭在初期，从而把损失降低到最低的程度。再次，计划决策要科学化。要充分地尊重社会发展的规律，要尊重科学、相信科学，制定的计划要经得起科学和实践的检验。要尽可能地多听取专家的意见和建议，保证相关的制度建设。
决策功能的发挥是行政计划指导、协调功能良好发挥的基础和前提。没有好的行政目标、措施和步骤，也就不会有科学的行政计划，更不会有符合社会发展和民众需求的指导和协调，行政机关的服务职能就难以达到社会国家的要求，行政效能也会大打折扣，其最终结果必然是社会资源的浪费和民众的权利受到侵害。
（二）指导功能行政计划的指导功能体现在两个层面：一是对于行政公权力行使的指导；二是对于公民未来行为的指导。
首先，是对于行政公权力行使的指导。现代行政不仅仅有维护社会安全和秩序的任务，最重要的是担负起社会形成和塑造的责任，要为个人的发展和社会的进步提供全方位的服务。凡事预则立，不预则废，面对如此复杂的任务，如果没有准确的预测、没有明确的目标及步骤的安排，极有可能出现行政的无序及混乱，所谓社会塑造的任务也只能成为理论上的幻想。
行政计划通过对于未来事项的预测和行政活动的安排，客观上造成了行政机关的自我确定的效果，使其对行政机关活动的指导产生一种无形的拘束力。而且行政计划有类似于一种准立法的属性，可以产生规范秩序的效果，指引行政机关在秩序目标确定的方向上活动。
其次，是对于公民未来行为的指导。现代法治社会的一个重要内容，是人们可以根据已知的规范和规则预测自己的活动，从而避免自己的未来行为可能带来的风险。各种法律、法规和行政规范性文件是指引人们行为的最主要的依据，行政计划也是指引人们行为的依据之一，因为有的行政计划最终会以法律、法规、 命令的形式表现出来。即使是内部的行政计划，由于其有行政自我确定的效果， 在对行政机关进行指导的过程中，会间接造成计划的外部效力。
行政计划对于公权力的指导以及对于公民行为的指导，在社会国家的理念下实际是有一种契合性的，因为二者都有利于行政目的和社会国家任务的实现，有利于行政计划所确立的预期目标的完成，最终确保公民自己的权利得以保障和发展。
（三）协调功能行政计划的协调功能也体现在两个层面：一是协调各个行政机关之间公权力的运行；二是协调公共利益和相对人私益之间的平衡。
首先， 是行政机关之间公权力运行的协调。
现代社会行政的任务日益繁重， 为了提高效率，行政机关之间的分工也越来越细。虽然各负其责能够带来效率的提高，但是如果处理不好也有可能适得其反。一方面是容易出现行政割据。如果行政机关各自固守自己的领域，互不协助，会影响整体行政目的的实现， 行政效益也无从谈起。
另一方面是各自权限之间可能出现冲突。因为现代行政纷繁复杂，是很难完全区分开的，当冲突出现时， 有利的事情各机关可能会相互争夺，不利的事情各机关又有可能会相互推诿。行政计划可以有效地消除这种现象。因为行政计划的目的在于设定相关各个行政机关共同的目标，调整和综合各个行政政策，以达到协调一致。制定规划时，为取得有关各机关对其内容的同意，有时法律上要求与其他相关部门协商，并取得这些部门的同意。
其次，是公共利益和私益之间的协调。利益是人们个别地或通过集团、联合或关系，企求满足的一种要求、愿望或期待，因而利益也就是通过政治组织社会的武力对人类关系进行调整和对人们的行为加以安排时所必须考虑到的东西。［4］社会满足人们要求的机会是有限的，而人的利益要求却是无限的，因此任何一个社会都不可能满足人的所有利益要求。为合理地配置利益和避免冲突，往往需要公权力的介入。行政计划是为了实现特定的制度设计而协调各种不同的，甚至相互冲突的利益的过程，［5］实际上是行政机关运用行政权力打破现有的利益格局，重新进行利益配置与协调。［6］公共利益和私益之间的协调会一直贯穿于行政计划的整个过程，而规划也成为行政机关协调公共利益和私益的重要手段和方式。
行政计划协调功能的两个层面也是互补的。
因为对行政机关公权力运行的协调可以促进权力高效、平稳地发挥作用，从而有利于公共利益与私益之间平衡的实现。而公益和私益之间的平衡，必然会增强相对人对于权力的认同感，从而配合行政机关的管理活动，使权力的运行更加顺畅。在我国提出依法治国、建设社会主义法治国家的目标以后，人们也对行政计划提出了法制化的要求， 成为我国新时期的一个重要的现实课题。
三、计划与规划的词义辨析近年来，出现了一种去计划化的现象，突出地表现为人们开始尽量不使用或少使用计划一词，多用规划一词代替。在行政法意义上进行表述时是使用行政规划还是行政计划？
二者有无实质意义上的区别呢？ 对此问题人们有不同的看法。
有人主张应该用行政规划取代行政计划，以便于行文，笔者称之为行政规划表述优越说。主要理由包括：一是行政规划多用于调整行政机关与行政相对人之间的关系，主要属于一种外部行政行为，而行政计划多用于调整行政系统内部的关系， 为行政机关预先拟定工作目标、办事程序和具体方法，很多时候属于一种内部行政行为；二是行政计划主要适用于经济领域，而行政规划的适用领域要广于行政计划， 在经济、社会、文化等诸多领域均能见到行政规划的说法；三是从目前的学科研究现状来看，因行政计划多用于经济领域，特指国家对经济的干预而被视为一种宏观经济调控行为，作为宏观经济调控法重要组成部分的所谓计划法，是经济法的重要组成部分。［7］有人主张应该用行政计划一词，笔者姑且称之为行政计划表述优越说。主要理由包括：第一，在普通语义上，规划和计划是有所区别的。计划是人们为了达到一定目的，对未来时期的活动所作的部署和安排。规划亦作规画。谋划；筹划。后亦指较全面或长远的计划。如科研规划；十年发展规划。［8］ 规划一般是从发展远景着眼的； 计划既可以针对近期的、具体的发展设计蓝图，也可以针对长期的、概括的事项制定目标。从外延看，计划比规划更为宽泛，可以说规划是一类特殊的计划。在行政法学中，行政计划理论不仅仅要研究长期的、综合的计划，更是以中短期的，侧重于土地、空间等方面的计划为研究重点，从这个意义上讲， 计划一词更加适合行政法学的基本要求。第二，规划往往就是指结果，是静态意义的用语， 而计划往往是指静态目标和动态过程的结合， 给予了计划的动态流动性和程序性更多的关注。在英语中计划用plan来表示，其含义既有一项工作的意思， 又包含设计这项工作直至完成的一个过程，而规划，则是用动名称planning来表示，其含义为一项工作和工程的目标和蓝图。计划的这些特征是与行政法学中行政计划的特征更为契合的，而规划一词显然缺乏这方面的基本含义。第三，行政计划 在我国台湾地区行政法学研究中已经成为专门的法学术语和法律术语， 并没有行政计划与行政规划的争论。如果从汉语的习惯用法看，行政规划极可能造成误解，使人以为作为法学用语的行政规划与土地规划、城市规划是并列的概念。同时，作为行政计划的下位概念，土地规划、城市规划等用语也并不妨碍行政计划作为专门法学术语的确立。因此，从有利于行政法学交流的角度，应该使用行政计划术语，而不应该创造一个容易引起误解的行政规划的用语。第四，在我国行政管理学中，一般都有行政计划的专门内容，而且只使用行政计划一词，而没有行政规划的概念。行政管理学和行政法学以行政为纽带，使二者存在着天然的联系，为便于学科间交流， 在行政法学中应该因势利导地使用行政计划一词。［9］笔者认为，在行政法意义上，无论是表述为行政规划还是行政计划皆无不可。规划和计划在语义上差别不是很大，在一定意义上，可将行政计划与行政规划视为一个概念的两种不同表达，［10］规划与计划在很大程度上被混同使用。［11］如果一定要明确哪一种表述更优越并要找到所谓法律理由的话， 难免会出现逻辑上或法理上的漏洞。现在针对行政规划表述优越说和行政计划表述优越说所提出的理由进行剖析。一方面，行政规划表述优越说的理由值得推敲。首先，认为行政规划主要属于一种外部行政行为，行政计划多数时候属于一种内部行政行为的观点是缺乏理论支持的。行政规划和行政计划在本质上区别不大，从根本上讲只是表达方式的不同。无论是称之为行政规划还是行政计划，二者都分为内部行为和外部行为，很难说行政规划主要是外部行政行为，而行政计划与之相反。其次，行政规划表述优越说提到的第二点和第三点理由，其实质是一个问题，即认为行政计划主要适用于经济领域，特指国家的宏观经济调控行为， 而行政规划却广泛适用于多个领域。
这种看法实际上是在过去计划经济体制的影响下，人们对于行政计划的一种误读。在计划经济中， 不可否认行政机关发布的经济计划大量存在，但是在逻辑上并不能因此就得出行政计划主要适用于经济领域的结论，不能把特定历史背景下的现象想当然地推及一般情况。在计划经济体制下，只是由于意识形态的原因，经济计划更为受国家关注和重视， 使其成为计划经济的标志，其实由于以行政命令方式发布的计划基本上是资源配置的唯一手段，行政计划广泛存在于社会生活的各个领域。即使是在现代社会，仍然能在各个领域、各个层面看到行政计划的身影，行政机关通过计划来设定目标、集中事权和协调利益冲突等， 是在社会关系日益复杂化的情况下，更高效和理性地发挥行政职能的必然要求。认为行政规划的适用领域要广于行政计划的观点是缺乏理论基础，难以让人信服的。虽然在有些领域习惯上冠以规划之名，如城市规划、土地规划等，但是从本质上讲，并无区别，如在我国的台湾地区和国外， 习惯上把城市规划称为都市计划。
为了辨明所谓的适用领域宽广，一定要区分规划和计划，类似于一种文字游戏，并没有实际的意义。
另一方面，行政计划表述优越说的理由也值得探讨。首先，规划和计划二者普通意义上的语义差别并非十分明显，都是人们对未来的安排和部署，而且二者在时限长短上也并没有严格地区分，一定要说规划着眼于长远，计划
既着眼于近期，也着眼于长远，进而得出计划
的外延大于规划的外延，并非科学。人们使用这两个词汇是通用的，并不去考虑时限长短的因素。如一个人可能会说制定一个明天的学习计划，也可能说制定一个明天的学习规划，在这里所进行的安排显然是近期的，但是规划和计划两个词汇完全可以通用，没有任何区别。其次，认为规划指静态的结果，计划既包括静态的结果，又包括动态的过程，是一种错误的理解。从《辞海》对于规划一词的解释来看，是指谋划；筹划， 显然充满了动态过程的因素。规划和计划其实都既包括静态的蓝图文本，也包括描画未来蓝图的过程，并无区别。行政计划表述优越说为了证明自己的观点，还试图从英文中寻找依据，认为在英语中计划用plan来表示，其含义既有一项工作的意思，又包含设计这项工作直至完成的一个过程，而规划，则是用动名称planning来表示， 其含义为一项工作和工程的目标和蓝图。这恰恰是对英文的一种误读，实际上在英文中单纯表示静态的规划（计划）文本的时候，使用plan这个词汇，这个词并不包括设计工作的过程；当表示动态过程和静态文本形成的系统活动和内容时，是使用planning一词。至于翻译成汉语，plan和planning无论译成规划还是计划都无不可。再次，行政计划表述优越说认为使用行政规划不利于学术交流和学科交流，有一定的道理，但是这种影响是轻微的，不会带来内涵理解等实质意义上的不便。
理论上所应关注的不应该是概念的文字表述，而应该是实质的内涵。正如有的学者所提出的，我们应该摈弃用计划还是用规划之类无意义的文字游戏型的方法论，重点着眼于计划化这种事实，充分地引入立法政策学、公共选择理论等方法论，以更好地实现计划行政应有的各种功能。［12］笔者认为，出于对过去计划泛滥的反省，在出现去计划化的大背景下，在表达上用规划来取代计划并无不可，但是并具有任何的实质含义。在某种意义上讲，出现以上的状况反映了人们对于以往计划弊端的恐惧，也体现了人们革新的决心，实际上并没有过多的法律理由存在。正如应松年教授所言：有意思的是，在计划经济盛行的苏联，相关的行政法教科书中也没有抽象出一个行政计划或类似的法律名词。相反，在日本、德国的行政法学界，行政计划却是一个被广泛使用的词语。就国内而言，可能是为了彻底摆脱计划经济时代的阴影，近年来政府部门更愿意使用规划而不是计划。［13］但是从实质意义上来讲，在表述上使用计划或者规划并无区别，关注的重点应该是在行政法视野下计划自身的制定定位发生的重大变化，为行政计划的法律控制寻找最佳的路径，从而在规划行政时代下保证依法治国目标的实现。
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