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对基层检察院检委会规范化建设的思考
摘要：本文指出，加强基层检察委员会建设，是提升基层检察院法律监督能力的需要。目前，基层检察委员会在组织结构、职能作用和监督制约等方面还存在突出的薄弱环节，直接影响到检察委员会职能的正常发挥，需要在转变观念，完善议案决策机制、加强业务考核和建立监督机制等几方面寻找规范化路径。
关键词：基层 规范化建设 检察委员会
检察委员会是检察工作议事决策的最高机构，主要具有决策职能、监督职能、调查职能和管理职能。加强基层检察院检委会建设，是提升基层检察院法律监督能力的需要，也是规范办案行为，促进执法公正的重要组织保证。近年来，笔者所在的浙江省松阳县检察委员会针对之前存在的一系列弊端，进行了颇有成效的改革，应该说，这些弊端在基层检察院中带有普遍性色彩，成为阻碍检委会良性运作的因素，直接影响到检察委员会职能的正常发挥。本文将在转变观念，完善议案决策机制、加强业务考核和建立监督机制等几方面谈谈规范基层院检察委员会建设的思考。
一、当前基层院检察委员会存在的主要问题
(1)委员在组成结构上依然存在不合理现象
检察委员会是检察机关最高权力决策机构，其委员的选任要从德能勤绩等综合方面考虑。但从基层检委会委员的实际构成上看，基本上是按行政职务来确定检察委员会委员，无形中，委员资格成了一种行政待遇，任免标准存在不同程度的行政化、非专业化现象。另外，对哪些内设机构的负责人可以进检委会不是以理论水平和业务能力来衡量，主要是看领导对于该内设机构是否重视以及该内设机构的负责人资历如何。前几年上级院规定民行科长必须进检委会，这就显现出了对民行工作的特殊倾斜，但平时提交讨论的多是审查逮捕、审查起诉案件，侦监、公诉的负责人相对来说各方面的能力都比较强，这两个科室的负责人不能进检委会，民行科负责人反而必进检委会，这不仅不利于检委会工作的开展，而且会出现领导想让谁进检委会，就把他安排到做民行做科长的情况，并不管他是不是适合做民行工作。
(2)检察委员会的决策地位弱化
《人民检察院检察委员会组织条例》虽然明确了检察委员会很高的决策定位，但从基层院的运作实践来看，由于党组会、院务会等决策机构的并存以及它们在本院内部具有的终极效力，使检察委员会的决策地位无法显现。多年来，检察委员会的作用基本都是讨论案件，检察工作中遇到的重大问题和业务情况一般都是通过召开党组会或院务会研究决定的。《人民检察院检察委员会组织条例》所赋予检察委员会的议事职责和权力在司法实践中显得弱化。
(3)检委会的有些规定和基层检察工作脱节
按照实际，临时提交议案，召开检委会的情况会经常发生，公诉部门由于办案期限较长，一般能在确定召开检委会之前3至5天将案件审查材料提交给检委办，而侦监部门由于办案期限紧，很难做到这一点，经常是今天提交议案，明天就必须召开检委会予以讨论，有时，案件会碰到疑难复杂问题，也需亟待讨论解决。现在检委会议事规则要求，必须在检委会召开之前三天发出会议通知，统一业务应用系统也要求每个案件进入检委会业务流程后都必须发会议通知，这必然导致与实际脱节状况，另外，由于检委会委员大都担任着一定的领导职务，经常会因为其他行政事务而调整召开时间，所以书面会议通知常常流于形式，不能起到应有的作用，反而花费时间和精力去刻意走流程。
(4)检委会委员工作模式多年缺乏创新
多年来，基层院检委会议事决策采用的是对事实的认定和证据的运用由承办人负责，委员只负责讨论表决的运作形式。由于检察委员会实行的是“民主集中制”原则，讨论结果由检察委员会集体负责，不会追究个人的失误，这必然会淡化委员的工作责任心，使他们产生依赖和懈怠心理，这种个人差错集体埋单的现象，是权利义务失衡的典型表现。现在检委会在议事或议案时采用的还都是口头发言的形式，而口头发言一般缺乏透彻的说理和论证，也容易让委员们之间相互影响，导致案件讨论呈现一边倒。尤其在一些疑难复杂、意见不明确的案件中，由于对案件没有明确认识或争议较大，委员们要么强调局部服从大局，要么在能妥协尽量妥协以便尽快达成一致的既定思维模式中去考虑问题，往往会存在求同存异的心理，致使议案失去了论辩本身应有的精彩。此外，在讨论疑难案件过程中，有些委员出于职务、资历、学识等主客观因素的考虑，不愿发表不同的表决意见，使一些原本正确的意见没有充分发表，进而影响了检委会决定的准确性。
二、加强基层检察院检察委员会规范化建设的几点思考
(1)增加专业比重，优化检察委员会组织结构
基层检察院检委会功能偏重于讨论案件，其它需要检委会讨论决定的重大检察事项相对较少。这就突出了基层检察院检委会围绕案件开展工作的特点。随着社会的发展，各种刑事犯罪活动多元化裂变。面对新的形势任务，加强基层检察院检委会业务建设迫在眉睫。当前，基层检察院检委会人员组成的结构形式亟待改变，要打破检委会委员必须出自院领导、业务科室负责人的思维定式、习惯做法，一切以检察工作为重，明确规定检委会委员的任职条件，要特别注重委员的业务能力和道德素质，从实际出发，不拘一格降人才，多吸收在办案一线的业务骨干和专家型人才进检委会，增加检委会的代表性和权威性，提高检察委员会委员任职人员的职业化、专业化程度。
(2)加大检委会对重大问题的决策
《人民检察院检察委员会组织条例》第四条赋予了检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题的职责和权力，但实际上基层检委会决策地位不同程度上存在边缘化现象。为此，应加以改进：第一，在有关检委会组织条例和议事规则上，进一步界定“重大问题”和“重大案件”的内涵，规定凡属检委会议事范围的事项未经检委会讨论的一概无效;第二，进一步明晰检委会和党组会、院务会等议事机构的议事范围，避免出现职能重复和交叉，切实落实检察委员会例会制，事先准备好会议议题，重视对检察工作中贯彻执行国家法律、政策方面的重大问题讨论，总结检察工作经验，研究检察工作中的新情况、新问题;第三，加强检委会制度落实和运行情况的监督考核制度。上级院应不定期的对下级院的检委会运行情况进行抽查和督导，从而可以有效地督促下级院严格落实检委会制度的各项规定。
(3)对不适应检察工作的检委会规定进行修改和完善
不必硬性规定在检委会会议召开前发会议通知，可以要求办案部门尽量留出让委员们查阅卷宗、资料的时间。对尚未到期，提交时间早的案件，检委会办事机构应在会议召开三天前发出会议通知，让委员及早了解案情。对临时提交议案、时间紧或必须尽快决策的案件，承办人必须细化《提交讨论案件审查报告》，报告须按格式要求，做到内容详实，证据罗列清晰，对事实、证据的分析全面、到位，观点明确，以便委员们在讨论案件时能对提交讨论的问题进行准确的判断，避免书面会议通知流于形式的状况，不能起到应有的作用，反而花费时间和精力去刻意走流程。
(4)创新工作模式、加强业务考核、建立监督机制
对多年来沿用的管理模式要设法创新，对检委会委员工作要加强考核和监督。首先，要建立内部考核机制，检委会决策错误时，要追究除保留意见以外的所有与会委员责任，并将委员个人意见和错误情况作为对委员考核、任免的依据。实务中可由检委办负责对委员履行职责情况进行考核，考核范围应该包括参会次数、发言次数、发言质量、遵守保密纪律的情况、测评结果等，对哑巴委员，跟风委员和不称职委员每届或届中进行一次考察调整，打破任用上的终身制，使其任免职竞争化和规范化。其次，要引入外部监督机制，在人大及其常委会任命检察委员会委员后，每年度应要求检委会委员述职，对他们的工作情况进行考评。对于因个人错误影响检委会决定结果的委员，按照错案追究责任制追究其责任，错误累计超过3件的委员，应免去任职，下一届检察委员会也不得任用。再次，要改变现在委员意思表达时全部采用“口头表达”的模式，建议逐步采用书面表达的形式。一个基础检察院检委会的议事决策能力，往往取决于检委会委员的工作态度和行为规范。态度认真，行为规范，检委会会议质量就高，决议的科学性和准确性也就高。因此，要在加强检委会委员责任心、端正工作态度上采取措施，规范行为。为了制止有些人会前不看案件材料、不查法律资料、不进行调查研究、不作准备发言意见，会上或跟着他人后面附和，或不讲事实依据胡乱发言等工作不负责现象，应当要求检委会委员发表时附带书面意见，会后对各委员的书面意见进行审查，并将检委会委员的书面意见与检委会记录一并存档备查。
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