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公共事务与制度选择
公共事务与制度选择在当代社会，人心已经逐渐远天道而近人事，人事也开始逐渐摆脱道德(修身)和政治(治国、平天下)而依归经济增长(物欲的满足与自我的实现)。人类事务已经更加人间化、公私二元化了。人类事务的这一趋势是福，也是祸。这是现代人要探讨的最为形而上的问题，也是现代哲学所要解决的问题。本章将在把这些高度形而上学的问题搁置一边的情形之下探讨人间事务的性质以及处理方略的优选抉择，政x与市场的基本关系，诺斯悖论的出路和在以霍布斯主权理论和韦伯式官僚制度为基础的中央集权的国家之外的公共事务制度解决之道。本章认为，对于人间事务来说，单一的无政x的市场制度、强政x的政策治国、按规则办事的法律治国等方案，均不是唯一合理的方略。可行的方略应该是给个人以充分的处理私人事务的自由，通过市场制度把可私化的公共事务化解为任由个人独立处理的私人事务，通过政x选择的政策方案和立法、司法组织确定的法律规则有节制地管理难以私化的公共事务，鼓励生产，鼓励贸易，鼓励创新，鼓励发展，保护个人经营私人事务的基本权益，维护市场制度。市场、政策、法治，三者的复杂的适当组合才是最可行的治国方略，才是真正的富国之道。从历史的视角来看，市场、政策、法律治国的抉择只是新近的事情，它替代帝国冲动时日方短，且随时受到来自帝国冲动的压力，而当帝国的冲动与当代建构理性结合在一起，拥有了韦伯式的庞大的官僚制度时，这一新近的替代更显得脆弱。于是，在理性之外，充分开拓积累几千年人类努力的东西方文明中可以作为市场制度和法律制度的基本遗产，遏制帝国的冲动，建设民主、立宪、自由、自治的res publica即开放的公共领域，并以此来建设市场制度的政治、法律、道德基础，成了人类事务解决的可行的制度创新抉择。
第一节 私隐公开
除了前世、后世的臆想事务，以及现世的所谓圣事之外，人间的事务大体上可以分为两类：私人事务和公共事务。从经济的角度来看，私人事务的理性目的是私人利益的最大化，它由此引起的收益完全由个人所得，它所导致的成本也完成由个人承担，所有事务也必须由有关个人的充分努力才能完成。人们常说的“私益物品(private goods)"以及不太常说的“私害物品(private bads)"，均属于私人事务的范畴。最典型的私人事务是完全个人化的事务，这就是所谓的“私(privacy)"。私往往是“隐”的，所以又叫“隐私”。
从经济角度来看，私人事务在其完成过程中，收益与成本均是对称的，因此它无需任何外在的力量去组织，也无需任何外在的监督和激励措施，就可以有充分的激励使私人利益最大化，即私益物品的发展能够得到充分的发展，私害物品的供给能够得到充分的遏制。相反，如果私人事务经常遭到外在力量的哪怕是善意的组织、监督或者激励，私人事务的收益和成本的对称性就会遭到扭曲，这时私益物品的发展就会因外在的力量而失去其天然的原动力，而私害物品的供给却有可能得到极大的鼓励。从人类社会的实践来看，情形也的确这样，除了个别石油国家之外，一个繁荣的社会，总是尽可能保证私的隐性，充分尊重个人在处理私事方面的理性选择，绝不强制化私为公，充分保证个人全权处理私人事务的自由权利；而一个贫穷的社会，却往往对私人事务横加干涉，以私人理性不足为名，强制性地化私为公，清私灭私，限制甚至剥夺个人处理私人事务之自由权利。
私人事务的存在并非是无条件的。对于人来说，私人事务存在的先天条件是人天生就有自我意识，使得他在自由的时候，有享有自由的秉赋，在不自由的时候，有对自由的向往，有独立生活的愿望。从可能性上来看，人也的确可以在一定程度上独立生活，拥有自由所必需的享受孤独的能力。人要享受自由，就应该学会并且有能力维持孤独，而要做到这一点，不仅需要个人本身去独立完成私人事务，需要个人有自治的勇气，敢于承担自治的责任，而且还需要整个社会给予适当的制度安排，保证个人自由、独立地完成私人事务。只有个人有自治的勇气和责任，只有整个社会建立保证自治的复杂的制度安排，个人才可能是自由的，个人才可能独立地处理私人事务，私人事务完成过程的成本与收益的对称性才能得到保证，私益物品才能得到最大限度的发展，私害物品也才能够得到最大限度的遏制。相反，在一个社会中，人如果象蚂蚁一样，完全依靠集体来生存，没有独立的不受外在干涉的隐私，人们没有处理私人事务的自由，每一个人都象蚂蚁那样只是一个庞大的蚁冢的一员，私事不隐，私人事务完全公开化，这时除非面临极端困难的情形，否则私人物品的供给成本和收益的对称性就会严重扭曲，搭便车等道德灾难就会接踵而至，个人处理私人事务的积极性就会挫伤殆尽，整个社会也只能维持在饥寒交迫的水平，永远与繁荣无缘。这就是凡是繁荣的社会也是自由的社会、贫穷的社会往往不是自由的社会的奥秘。这也是繁荣的社会一旦限制个人处理私人事务的自由就会失去繁荣，而贫穷的社会一旦提供处理私人事务的自由就会获得繁荣的奥秘。
一言以蔽之，正是因为植根于人性深处的对自由的向往和承担自治的勇气和能力，才使得人能够保持孤独，保持作为个体之人的存在，同时也使得人能够发挥个体的创造力，发挥个体的聪明才智，去享受繁荣，过上富足、体面的人的生活。也正因为如此，人才拥有了道德、人格和尊严。如果人象蚂蚁那样，只能靠集体来生存，不可能独立生活，那么人就不成其为人，而成其为蚂蚁，人也就谈不上自由，谈不上道德了，更谈不上富足、体面和尊严了。
但是，人也并不能象老虎那样，完全可以孤独地生活。实际上，人虽然有能力享受孤独，但是孤独变成了完全的老虎式的孤立，个人的能力是不可能支撑富足而体面的所谓“人”的生活的。人是具有社会性的，人的生存和发展需要相互之间的互惠性分工和合作，人的福利水平的高低也取决于人们的集体生活质量的高低。对私人福利水平主要取决于复杂的分工和协作的社会来说，私人事务的完成在很大程度上需要他人的合作。互惠性的分工和协作，是私人事务的重要解决之道。这种分工和协作依靠的是集体的行动，因而具有公共性，但是它在收益分配和成本配置方面只要对每一个个体来说均是对称的，那么它在本质上依然属于私人事务。当然，分工和协作方面，也有可能存在私人收益分配和成本配置不对称的问题，如果所涉及的私人收益分配和成本配置是不对称的，即存在着外部经济或者外部不经济的问题，该事务的性质就变成了公共的事务。
与私人事务相反，公共事务的理性目的是公共事务所覆盖的公众利益的最大化，它由此引起的收益由一定的公众所得但在分配上来看并非由所有公众平均所得，它导致的成本由一定的公众所承担但在成本配置上来看也并非由所有公众平均承担，即所有公共事务并非一定要由全体公众的平均努力才能完成，所有公共事务引起的收益也并非要向全体公众平均分配，其结果就是对整个社会来说，公共事务的成本和收益可能是对称的，但对于每一个人来说，他对公共事务所作出的贡献和因此而得到的收益很可能是不对称的。于是就有可能导致这一情形：为公共事务努力工作的人往往是付出多而收益少，而那些不努力工作，甚至蓄意怠工、损公肥私的人，往往是收益多而付出少。人们常说的外部性、公益物品(public goods)或公害物品(public bads)，就属于公共事务范畴。
公益物品的供给或公害物品的遏制，由于私人成本与私人收益的不对称性，如果没有外在的组织技巧，没有外在的监督措施，没有外在的激励措施，没有外在的符合公共利益的行为规范，公共事务就可能因为广泛的“搭便车”问题而无法高质量地完成。
在公共事务实践中，适用于私人事务分工和合作的市场制度不可能自发地创造出来，而且在私人事务合作实践中创造出来的有效的市场制度对于公共事务也是无能为力的，对此只能通过非市场的内在的道德修养和意识形态、外在的组织制度和非市场的公共选择规则和监督措施来加以组织和规范，否则，在公共事务领域里不是霍布斯的一切人反对一切人的战争状态，就是没有水喝的三个和尚状态，而在这些状态里，人类的公共事务是不可能得到有效解决的。
从经济的角度来看，私人事务最好由私人自己来管理，因为这样做可以使私人事务得到最高质量的处理。当然，从现实来看，总是有各种各样的理由使得私人事务变成公共事务，其结果就是人为地扭曲了私人事务的收益成本比较，使得两者人为地不对称，变成了人为的“公共事务”，于是所有的事务均成了公共事务，私人事务完成过程中的收益和成本对称机制破坏掉了，实质上的私人事务完成激励不充分，其结果就是低效率和整个社会福利的损失。
市场制度的优点就是能够促进人与人之间的分工和协作，并保证参与人成本收益比较的对称性。也就是说，它能够把因合作产生的人类事务的公共性(即成本收益不对称性)控制在最低的范围之内(化公为私)，从而开发每一个人寻求充分的分工和协作的积极性，促进私人事务合作并导致私人利益最大化的具有公共性质的合作规则，促进共同繁荣(化私为公)。但是，公共性更强的事务，如自愿公平交易规则的维护、外部性的内在化、公益物品的供给等问题，市场制度虽然也能够部分地通过其特有的化私为公机制加以解决，但是它的解决总是不充分的，总有不尽人意之处。除此之外，市场制度本身也需要一系列的保护，它虽然可以其巨大的收益来证明自己的生存能力，但也是非常脆弱的。保护市场制度，自然也是公共的事务。要解决这些事务，势必需要寻求市场之外的解决之道，即公共事务的公共解决之道。
那么，除市场之外，还有什么呢？在人类社会中，最为重要的制度设置就是国家或政x。与一般的制度安排相比，国家或政x具有强制性和普遍性的特点。它所具有的普遍性的特点，使得它可以名正言顺地宣布自己是普遍的公共利益的代表，并以公共利益的名义来处理公共事务。它所具有的强制性的特点，使它可以通过外在的强制来矫枉，使公共事务在完成过程中所涉及的私人成本和私人收益相对称，从而保证完成公共事务所需要的充分的私人激励。同时，也可以通过强制征税等办法，来筹集完成公共事务所需要的资金。尤其重要的是，“政x能够确定和实行所有权，费用低于自愿团体的费用；并且随着市场的扩大，这些收益会更为显著。”因此，市场和政x，作为解决人类事务的制度安排，是各有其优劣的。市场一般只适合处理有分工收益的私益物品的供给，虽然也能够局部地把公共事务化为私人事务加以处理，但并不能完全化解所有公共事务的公共性，从而充分调动个人的才能、积极性，来充分处理公共事务问题。政x在处理可私化的公共事务方面不及市场制度，但是在处理难以私化的公共事务方面，它却有着天然的优势。
大体说来，实行市场制度的社会需要政x管理的公共事务基本上可以分为三类，一类是可变性极少的。如界定和维护市场参与者的行为规范，界定公共管理组织结构和行为规范，就是可变性较差的，有时甚至可以几百年不变；一类是可变性适中的，一般要过五、六年至十余年一变；一类是可变性较强的，其变化速度虽然不及朝令夕改，但的确需要临时变化，并且允许政x根据具体情况，相机抉择。除此之外，在人类事务中还存在着变化极快的事务，对于这些事务，它即使具有公共性，但由于在技术上政x即使想管理，也很难管住，因而事实上它已经不再属于公共事务，而且也由于管与不管差别不大，所以把它排除在公共事务管理之外也没有什么后果。
相应于三类公共事务，政x管理可以采取的手段也有三项：宪法或宪法性法律、法律和法规、政策。可变性极少的事务，一般可以由宪法或宪法性法律来管理；可变性一般的事务，由一般法律和法规来管理；而可变性较强的公共事务，则由政策来管理。用前两种公共事务管理办法一般合称为法律治国(或者有些人所称的制度治国)，而后者一般称为政策治国。至于变化极快的事务，政x是管不过来的，只能依靠自治或者听天由命。
在处理公共事务时，使用政策还是使用法律，政x是可以选择的。政策的优点是反应灵活、迅速、高效，缺点是稳定性低，可预见性弱，信息成本高，所掌握的权力一般很难保证得到正当使用，实际效率大小不稳定。法律的优势是稳定性高，可预见性强，信息成本低，易于控制，但对于复杂多变的问题适应性差，程序繁杂，过程效率低，不适于处理随机性的事务。对一个社会的公共事务来说，政策、法律，作为单一的治国手段，均不可能是唯一可行的抉择。理论上真正可行的抉择应该是政策和法律并用，根据公共事务管理的基本需求来抉择相应的治国方略。
到此为止，本章已经有了初步的结论：人类事务有公私之分，公共事务也有可私化的公共事务和难以私化的公共事务之分，而处理人类公共事务的制度安排则有市场与政x之分；不同性质的人类事务需要有不同的处理方法，私人事务最好由个人来独立处理，可私化的公共事务最好由市场制度来处理，难以私化的公共事务最好由非市场的方法即政x来处理，而政x则可以根据不同类型的公共事务的需要来选择法律治国和政策治国。这就是借助既有的理论思维，排除一切现实的、历史的因素对于所谓的理性思考可能产生的影响，在孤独的沉思和探讨中得到的思维清晰、观点明确的结论。
但是，人类事务的解决之道的确是那么简单而美好吗？
第二节 文明之道
让我们把眼光移向它处，重新审视人的本性和人类发展的近现代历史。可以看到，人类文明的发展，实际上与源于人性深处的冲动是分不开的。市场制度之所以能够促进人类文明的发展，关键在于人性的深处有着财富的冲动。法律规则之所以得到发展，并促进人类的文明进步，关键也在于人性深处的公正冲动。而政策之所以成为人类事务进程的必需品，其原因也在于人性深处具有要现期收益甚于远期收益的冲动。也许正是市场、法律、政策恰当地疏导并利用了人性的无限冲动，才导致了当今世界的人间繁荣。
但是一旦把目光转向更为久远的人类历史时，不难发现，真正影响人类几千年历史，并塑造今天人们依然津津乐道的数千年人类“文明”的，却是帝国(权力)的冲动。的确，从历史来看，本世纪之前的五千年人类“文明”的发展实际上均与建立帝国的冲动密切相关。人们所津津乐道的古埃及文明、印度文明、巴比伦文明、华夏文明，包括比较晚近的大英帝国的文明，均是最典型的例子。最近在威权统治的东亚诸国的发展中，似乎也能够见到帝国的影子。也许正是因为这些原因，人们才孜孜不倦地追求帝国，崇拜帝国，追随帝国，愿意为帝国捐躯。一直到八十年代末九十年代初，还有人在倡导所谓的新权威主义，甚至是开明的专制，希望大力加强中央权力，提高政x能力，而其理由也不过是威权政治能够通过高明的政策促进经济增长，加强中央政x权力，可以促进市场经济发展。这使我想起霍布斯通过理性思考创造的利维坦怪物，我不禁问道：利维坦的制度选择难道真是人类振兴文明之道吗？
当把目光逼近古代历史的时候，可以看到更多的血腥、野蛮和不稳定，即使是今天依然津津乐道的金字塔和万里长城，也是血腥和野蛮的结晶。建立在帝国冲动之上的人类文明是野蛮的文明，是建立在恶基础上的血腥的文明，在那里，只有极少数人过着稍稍象点样的生活。而且，从长期来看，帝国也是极为脆弱的。埃及文明衰落了，印度文明也衰落了，华夏文明长期来也随着帝国的兴衰而兴衰。本世纪德国复兴第三帝国的努力，意大利恢复往日罗马帝国荣耀的努力，以及日本建立大东亚共荣圈的野心，不仅没有促进二十世纪人类文明的进步，反而导致了前所未有的战争惨祸。在帝国冲动驱使下的冷战以及种种地区性的局部战争，其结果只是更多的资源浪费、更多的贫困，更多的债务。而所谓强健的福利国家实验，以及更为雄心勃勃的计划经济建设的实验，虽然打着纠正“市场失败”、甚至是根除无政x的“市场危机”的旗号，其结果也只是经济滞胀甚至是经济濒于崩溃的边缘。奥斯维辛集中营和古拉格群岛，南京大屠杀和伦敦大轰炸，只是因为发生在二十世纪才引人注目；福利国家的德性和计划国家的理性，也只是因为遭到了失败才不为人所青睐。帝国的冲动或许是人类文明的塑造者，帝国的统治者不见得一定是昏庸的，恶也许是至善的见证人和塑造者，但它与人类因此而付出的巨大代价相比，值得吗？尤其当这一切以其他可能的巨大发展机会为机会成本时，这些东西值得珍视吗？
打开《政治学》，在第一卷第一章第一段就看到亚里士多德写道：“一切社会团体的建立，其目的总是为了完成某些善业……既然一切社会团体都以善业为目的，那么我们也可说社会团体中最高而包含最广的一种，它所求的善业也一定是最高而最广的：这种至高而广涵的社会团体就是所谓‘城邦’。”城邦即至善这一观念的现代表现就是国家即公共利益，政x即人之父母，政x官员都是为了公共利益服务的，采取的政策都是代表公共利益的。这一观念在现代社会流行得如此广泛，以致于人们已经忘了或者不愿意再正视国家或政x这一制度安排所具有政治统治性和军事性，在更多的人看来，经典意义上的政治、军事统治对于政x来说已经是可以忽略不计的了，于是对外扩张的军事设施变成了提供国防服务的公益物品，对内镇压的警察、监狱等专政机关变成了提供治安服务的公益物品，政治统治和对外扩张的职能或者淡化，或者转了性。但是，国家真的变性了吗？
从国家这一人类制度安排的演进史来看，它来源于人性深处的帝国(权力)冲动，而政x则是实现这种冲动的组织工具。国家或政x的首要特性是政治性和军事性，其服务性是次生的特点。实际上，历史上的政x基本上是一种掠夺性的组织而不是致力于经济增长和民众福利的组织。道格拉斯·诺斯说得好：“历史上，国家往往不利于经济增长。的确，与其说国家是关心‘公益物品(public goods)_的组织，不如说是黑x党更合适。”历史上的政x经常由于政治统治的需要、对外扩张的需要而掠夺性地征用社会所拥有的来之不易的资源。在此，国家的需要成了目的，政治统治者的需要是主要的，社会的需求是次要的。政x的服务性起源于对帝国冲动的遏制，自从代议制政x诞生以来，政x的服务性功能开始日益增强，其掠夺性的特征开始日益衰落，统治者的政治需要虽然仍然是政x的首要考虑，但是社会的需求也开始为政x所重视。就如诺斯所说：“国家自觉关心经济绩效是比较晚近的现象，它始于重商主义时代，更准确地说，很可能与‘代议制’政x的兴起有关。”在现代社会里，一个政x在政治上越民主、在军事上越独立，帝国的冲动越能够得到遏制，其服务性就越强，就越可能依据经济的原则、道德的原则而不是政治的原则来履行其满足社会需求的功能。正是代议制原则以及一系列的宪政制度安排，最大限度地遏制了国家的帝国冲动，遏制了它过分扩张的对内职能，也遏制了它过分的对外扩张，才使得当代社会的人们拥有了经营私人事务的基本权利，才使得近现代人有了创造市场制度来协调分工与交易的机会。
因此，近现代人是幸运的。因为在人类历史进入二十世纪以后，与东西方文明密切相关的巨型帝国都崩溃了，新的重建帝国的努力也都招致了失败。这一幸运来自这一事实：帝国的冲动在盛行了数千年之后，人类终于在几个世纪之前艰难地开辟了新的振兴真正的文明之道。公元1776年，亚当·斯密出版《国富论》一书，西方社会终于在帝国的冲动之外开创了市场制度之路，自此之后，虽然帝国冲动的势头依然不减，并且借着开发海外市场的风头建立了一个又一个的庞大的殖民帝国，但市场制度在强烈的帝国冲动之中依然得到了充分的发展，充分开发了每一个人的积极性，鼓励生产，鼓励贸易，从而使人类文明获得了除帝国冲动之外的源源不绝的来自个人和社会的动力，导致了整个西方世界的现代化。随着市场文明的发展，帝国冲动的机会成本越来越大，殖民帝国一个接一个地衰落了。它的发展，虽然受到一次又一次的帝国冲动的冲击，但是由于它所带来的巨大收益，终于经受住了帝国冲动的严峻考验。并且在最近几十年里，市场制度终于步出西方世界，开始深深地影响东方社会的发展。正是因为市场经济的冲动，而不是所谓威权政x的冲动，东亚诸国才开始逐步摆脱贫困，开始在贫穷落后的第三世界国家中脱颖而出，走向富裕之路了。
不过，幸运也只是幸运，实际上帝国冲动的幽灵依然在全世界到处徘徊、游荡，伺机作虐。第二次世界大战之后，帝国的时代虽然结束了，再也没有一个国家敢以自称某某帝国为荣，几乎所有的国家都制定了一部宪法，定国号为共和国，并宣布自己的制度是民主的，至少也宣称民主制度是自己的政治发展目标，但是世界人民的解放依然遥遥无期。战后各国求助于强制的行动来对付危机已经导致了新形式的隐蔽帝国主义。中央政x的权力不断强化，军队、警察、情报机构等统治性的官僚机构越来越发达，个人处理私人事务和参与公共事务的基本人权受到严格控制。以托马斯·霍布斯的《利维坦》为依据的主权国家理论和韦伯的官僚制度是使这一切成为可能的理论因素。“既然存在着隐蔽的帝国主义和掠夺性的国家的可能性，那么就意味着市场无效率不可能总是能够从市场转向国家而获得解决。国家官员或控制着国家权力的人，可以象最损人利己的和最贪婪的资本家一样具有掠夺性。”
当然，支配国家权力的政治首脑并非全部都是贪婪的猛禽，某些政治领导人的确受着强烈的行善动机的驱动，有“天下兴亡、匹夫有责”的抱负，有“先天下之忧而忧、后天下之乐而乐”的品格，而不是为了满足强烈的权力欲而统治，也不是为了满足财富欲而掠夺他人。这也许是开明专制或者是新权威主义的假定。但实际上，“拥有最终支配权力并且同时控制着社会中暴力的合法使用权力的那些人，出于行善的感情而力求扫除阻挡其前进的所有障碍。这些就是人类社会中产生出极端形式的压迫的条件。每当人类抱有强烈的动机和正确的信念而被授权使用恶的手段以行善时，巨大的危险便出现了。其结果可能是灭绝种族的大屠杀。”
对人类来说，帝国的冲动即使能够带来收益，但人们因此而付出的直接代价和机会成本是极其巨大的，即使行善的帝国冲动，也是如此。而且，对于当代人来说，控制行善的帝国冲动要比控制行恶的帝国冲动显然要更加困难。那么，如何控制呢？让我们先转向诺斯关于人类经济增长的制度分析。
第三节 诺斯悖论
在二十世纪后半期，市场制度已经逐渐取代帝国制度，成为人类文明发展的更为有效的制度安排。但是，市场制度作为一种制度安排，其发展并不是不需要条件的。它需要消费者主权的意识形态，需要有效的得到可靠保护的私有产权制度，需要和平的政治条件，需要体现公平正义的立法和司法制度，并要求外部性的充分校正和公益物品的充分供给。这一切，仅仅靠市场制度本身，是难以得到维持的。为此，人们都把希望寄托于所谓善意的国家，在各种利益冲突面前保持中立的中性国家，以公共福利最大化为其效用函数的国家，而且是能够洞察公共事务的性质并能够充分解决公共事务问题的国家。
道格拉斯·诺斯的研究表明，国家理论和所有权理论是理解决定经济绩效和知识技术增长的政治经济组织结构的必不可少的工具。国家理论之所以不可缺少，原因在于国家规定着所有权结构，国家最终对所有权结构的效率负责，而所有权结构的效率则是导致经济增长、停滞或经济衰退的重要根源。他认为，如果存在一个“中性”的国家，假定存在着对技术的压制、信息成本和不确定性，在短缺和竞争的社会里出现的各种所有权，就其成为一种最低成本方法这一意义而言，应当是有效的。然而，契约的国家理论中所想象的以促进社会福利最大化为己任的、专心致志提供有效产权制度安排、在各种利益集团之间不偏不倚的中性国家是不存在的，而掠夺的国家理论所设定的以促进统治者利益最大化为己任、无心提供有效产权制度安排、在各种利益集团之间更倾向于强势利益集团的国家更是事实。他的研究结果是，“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的，但国家又是人为的经济衰退的根源”。这就是通常所说的诺斯悖论。
诺斯认为，国家促进经济增长，其原因在于国家“在行使暴力上有比较利益”，它可以通过降低集体行动规则的制定、实施、遵循等费用，来提供经济增长所需要的有效的所有权结构。国家导致经济衰退的原因在于统治者的福利函数与社会福利函数的不一致性。统治者的行为目标的下起点是维持统治地位，重点则是统治收益(如收入)的最大化。统治者的统治威胁来自它的统治竞争对手，统治者总是有竞争对手的：竞争的国家或其国内可能成为统治者的人。在没有势均力敌的替代者的地方，现有的统治者在特征上便是暴君、独裁的人或专制君主。替代者的势力越是接近，统治者所拥有的自由度便越小，由选民所持有的边际收入的比例便越大。选民的机会成本还将制约着统治者所提供的一定范围服务(即不是纯公益物品)的分配，因为统治者为势力接近者的替代者提供的服务，大于为没有替代可能的人提供的服务。选民转向另一个竞争的统治者(另一个政治经济单元)或支持国内统治者的竞争者的收益，以及反对派或竞争者吸引选民支持的资源和军事能力，构成了对统治者的两种约束，竞争约束和交易成本的约束。竞争约束迫使统治者避免触犯有权势的选民，它会同意将所有权结构有利于这些团体，而不管这种所有权结构的变化是否有利于效率。有效的所有权虽然能够提高国家的收入，但由于有效的所有权条件下国家征税成本高，为了保证以较低的成本来收税，国家更倾向于承认垄断而不是选择导致竞争的所有权。
于是，在促进经济增长和导致经济衰退两方面，“国家的普遍趋势是产生低效率的所有权，从而不能达到持续经济增长；各国所固有的不稳定性导致经济变革，结果，最后引起经济衰退。”只要该国选民的机会成本或竞争国家的相对实力没有变化，停滞的国家也可以生存。
但是，无效率的国家如果有着被征服的额外收益，它不见得可以长期安然无恙。帝国的冲动也会随时驱使雄心勃勃的统治者称霸天下。在一个存在相当的竞争压力的社会里，有效率的邻国往往威胁到无效率国家，这时无效率的但依然具有调整能力的国家就会有压力去修改甚至废除无效率的所有制结构，使社会降低交易费用和提高增长率。
在这种压力之下，再加上相对价格变化而引起的选民选择既有统治者机会成本的增大，选民群体的谈判能力就会大大增加，从而可能导致变更规则，使该群体的收入增加，或选民可能迫使统治者放弃他制定规则的某些权力。就如诺斯所断言的，代议制政x往往就是在统治者面临外部威胁时出现的。希腊城邦如雅典从君主制过渡到寡头制进而过渡到民主制，是由于军事技术的变化而出现的，因为方阵只能由公民军队来完成。统治者放弃的是部分制定规则的权力。在近代初期的欧洲，军事技术的变化在某些情况下还迫使统治者将制定规则的权力委托给国会或三级会议，以便换取更多的税收来维持统治者生存的需要。人类进入工业社会以后，相对价格再次发生变化，人力资本的重要性大大提高，生产结构发生变化，新的利益集团出现，这些集团就是十九世纪以来国家进一步民主化、多元化的政治基础。
不过，即使政治制度由专制转向民主，并不意味着诺斯悖论的解决。诺斯强调：“无论是选民跟统治者就所有权谈判，还是争取到对规则制定权的某种控制，就所有权有效或无效而论，结果可能是一样的。”诺斯悖论依然有效，他举例说，象苏联和美国，在国家控制上就有巨大差异。前者是接近单一统治者国家模型，后者是一个多元主义的国家。在苏联，所有权的谈判是在控制结构内进行的，在美国，利益集团普遍为控制国家而斗争。但光凭这一差异是没有理由预见这个或那个国家的所有权的相对效率的。公共选择理论的研究也表明，以僵化的利益集团政治为基础的民主政治也可能偏离公共福利，它所选择的所有权结构也可能偏向无效率。没有节制的极权民主政治很容易导致政治肥大症，很容易导致运用政治手段来均分财富，而不是促进高效率的所有制结构。
因此，诺斯认为有效的制度创新总是稀缺的，制度创新来自统治者，而不是选民，因为选民始终面临着搭便车的问题，而统治者的偏好又大多偏离公共福利。民主政治虽然制约了统治者的部分偏好，但也只是以特殊利益集体的无效率偏好替代了统治者的无效率的不良偏好。因此，诺斯悖论没有一个稳定的解，即增长过程总是不稳定的，它更为可能的解是无效率，而不是有效率的制度选择。
但幸运的是，就如前文所说，市场制度在帝国的压力之下，还是顽强地发展起来了。这是诺斯悖论的一个不稳定且幸运的小概率解。这个解一旦成为事实，它就不再是纯数学意义上的小概率解了，因为它就此给人类各个社会的发展提供了一个强烈的参照点，给全世界所有的社会一个现实的榜样。实施市场制度的帝国因为国富而兵强，比较实力陡增，在帝国冲动的驱使之下，到处侵略扩张，这给所有低效率的社会增加了竞争的压力，迫使它们向实施市场制度的哪怕是敌对的国家学习；它也给所有低效率的社会的选民提供了更多的选择机会，增强了他们与本国统治者的谈判能力，从而迫使统治者接受市场制度。于是，二十世纪的人类社会，大部分都开始了市场经济建设，步入了市场社会，除了极个别的例外，所有的计划经济均已非常痛快地、几乎没有流血地转向以前所恨之入骨、想彻底根除的市场经济。当然，帝国冲动的压力依然是存在的，并且依然在压制有效的制度。世界上任何一个国家，哪怕是经济最发达的国家，也都存在着自由市场供给不足和国家供给过剩的问题，人们到处在以行不通为名而遏制甚至拒绝自由市场制度，而依靠强权到处行得通的国家权力依然在到处横行，制造了一个又一个的人间悲剧。但是，追求幸福是人的本能冲动，在这一冲动的驱使下，人们会继续寻找稳定的解。那么，何以寻找更为稳定的解呢？持续的和平以及有效率的制度安排只能依靠国家的不稳定的供给吗？
第四节 理性之外
依赖国家来解决人类的公共事务，实际上就是象霍布斯所说的那样，通过所谓个人理性的算计，众害相权，避巨害取小害，放弃个人的自由权利，把一切都献给国家，献给不受任何约束、可以为所欲为的主权者。在二十世纪，霍布斯的主权理论加上韦伯的理性化的官僚制度，使得个人事务日益公共化，而公共事务则越来越只受到极少数人的关怀，其结果不仅仅是陷入诺斯悖论，把希望寄托在小概率的人类福利上，而且还放弃了建设民主、自由社会的可能性，从而也等于放弃了开发成千上万人的积极性和创造性的可能性，并给统治者以为所欲为的权力和滥用公共权力的机会，让他们肆无忌惮地化公为私，从而制约了市场制度的生存空间。
当然，在公共事务领域里，国家的作用是不可抹煞的，它的比较利益优势也是不容忽视的。但为了更好地发挥它的作用，更好地挖掘它的比较利益优势，从而更好地解决人类的公共事务，需要在霍布斯的主权理论和韦伯的官僚制度之外寻找有利于公共事务解决的复杂的制度安排。那就是挖掘每一个人的理性和良知，吸收古老文明的智慧，建设复杂的制度安排，来建设民主、自由社会所需要的基本的制度结构，以民主制度替代独裁制度，以宪政替代中央集权制度，以开放的公共领域来替代为少数人所垄断的公共领域，使公共事务真正成为公共的事务，而不是极少数人的私人事务。
一个取代中央集权制度从而提高公共事务解决质量的实在可行的宪政制度应该符合如下逻辑：一是政x的权力由宪法确定，并且宪法的制定不受政x权力的左右，宪法制定程序至少部分地在政x组成部门之外，并且政x部门之外的制宪权力具有实质意义。二是宪法明确、系统地阐述公民的宪法权利，并且宪法权利不被政x权力所改变，它是不可被让渡、转移或剥夺的。公民宪法权利的这一性质，使得公民可以对执掌政x权力的人进行制约，提出合法的要求。三是政x权力必须划分，使得各部门的政x决策者只能在各自有关的范围内活动，从而保证对政x权力的制约。四是公民可以在政x作出违宪举动时采取不盲从的行动，通过特定的违宪审查程序，可以检验政x任何部门的行为。五是掌握政x权力的人员之间是竞争性的，并且是开放性的。只要经特定的宪政程序，任何人都可以进入不同的政x部门；只要经特定的宪政程序，也可以把任何人从任何政x部门赶下台。
宪政制度的宗旨是使公共事务的处理过程公开化，遏制化公共事务为统治者私人事务的势头，制约统治者滥用公共权力。这种制度取代不受制约的霍布斯式的中央集权制度，有着巨大的比较利益。它可以减少公共事务私人化所引起的政治阴谋，它可以减少公共事务领域因有权者理性所限而引起的灾难。但它也是有代价的，这就是公共事务的解决会受到拖延，政治关系复杂化，吵吵闹闹，政治纷争不断等。
这些代价是民主宪政制度必要的代价。要减少这些代价，恢复不受制约的中央集权制度，只能使总代价更加高昂。但要减少民主宪政制度的代价，人类社会也有非常有效的办法，这就是在建设民主宪政制度的同时，建设自由的社会，从而充分发挥每一个人的自治的勇气、能力和智慧，使公共事务得以高质量的解决。
自由社会的建设依赖于两个复杂的基本规则的制度安排结构。首先，自由社会应该按照互惠的原则组织起来，这一互惠的原则就是古代的道德箴言，“己所不欲、勿施于人”，即人在洞察他人时，不因自私而偏心，应努力做到公平。因为人天生就会行善是不符合现实的，每个人都不相信他人，每个人准备骗人或受骗，这样的社会是可能的。为了避免这样的状态，不见得一定要诉诸不可靠的极权的国家，res publica(一个开放的公共领域)，一个民主和自治的社会，更能解决问题。
其次，自由社会应该按照是多样性规则组织起来，即为了实现确定的效果而必须存在有如多样性条件一样的多样的可用策略。象主权国家那样的简单的制度安排不足以应付一个复杂的世界。国家首脑们根本不可能建设使人类自由成为可能的复杂的基础条件，独裁制度中的首脑是如此，民主宪政制度中的首脑们也是如此。因为掌握国家权力的首脑的理性是有限的，他的时间、他的精力也是有限的，即使再高瞻远瞩，再上知天文、下知地理、明察秋毫，也不可能洞察人类事务的全部奥秘，甚至连他朝夕相处的家人的事务也不可能有多少了解。何况，人不是没有生命的棋子，人类社会是由能够独立思考和行动的人组成的，只有当用于确定制度安排的立法原则和驱动个人行为的行动原则相一致时，人类社会的博弈才能容易地、稳定地进行下去，并且产生愉快和成功的结果。而只有当人民获得在任何环境条件下都能进行自治的权利和能力时，多样性条件才能够得到满足。
要建设这样的自由社会，显然需要同时建设一个前文所说的民主的宪政制度来规范国家的行为，确定和保障结社(association)的权利以及分享结社所产生的合法收益的权利，即自由结社权和财产权。前者保证政x官员不滥用国家权力，后者使得人民能够设计、创立和维持自治的统治体制。人们依据自由结社的宪政权利(人权)来共同解决所面临的公共事务问题，并分享因共同合作行动所带来的额外的收益(产权)，创造一个res publica即开放的公共领域，而不是国家独霸的公共领域，建立自由、自治和民主的社会，这是解决人类理性不足、避免霍布斯利维坦怪物和解决棘手的诺斯悖论的重要出路，也是发展中国家借以抵制统治者贪婪的重要制度安排。
在公共事务领域里，影响最大的公共选择分析模型有三个：哈丁的公有物悲剧、囚犯困境博弈和奥尔森的集体行动的逻辑。这些模型的逻辑结果均是悲剧性的，公共选择分析的任务就是分析悲剧性后果产生的原因，并提出解决避免悲剧性后果的可选方略。
公有物悲剧最早可以追溯到古希腊哲士亚里士多德的断言：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”使这一断言模式化，并成为公共选择分析模型的是英国学者加雷特·哈丁，他设想了一个向一切人开放的牧场，在其中，每个牧羊人的直接利益的大小取决于他所畜牧的牲畜数量的多少，当存在过度放牧问题时，每个牧羊人只承担公用地退化成本的一部分，这时就会发生“公有物悲剧”。哈丁说：“在共享公有物的社会中，每个人，也就是所有人都追求各自的最大利益。这就是悲剧所在。每个人都被锁在一个迫使他在有限范围内无节制地增加牲畜的制度中。毁灭是所有人都奔向的目的地，因为在信奉公有物自由的社会中，每个人均追求自己的最大利益。公有物中的自由给所有人带来了毁灭。”这就是说，公有物不受关心、公有物遭到滥用，是必然的。从事实来看，公用草场因无节制的放牧而退化、渔场因过渡捕捞而退化、人口的爆炸、公共环境污染等，都是公有物悲剧的典型例子。
囚犯困境博弈模型得益于众多学者的研究。这一博弈的逻辑是：被警察抓获的两个囚犯有四种可选择的策略，第一个选择是双方都不交代作案事实，警察由于证据不足只能处以轻微的处罚，这一方案在整体上是最优的方案，但对个体来说却是次优的，因为囚犯可以通过出卖对方而获得最优的结果；第二、三个选择是一方交代、一方不交代，根据抗拒从严、抗拒从宽原则，交代者无罪释放，不交代者严加惩处，这一方案对交代方非常有利，但对不交代方非常不利；第四个选择是双方都交代，两者均处以相应的处罚，并且没有优惠，这从整体上来看是最坏的选择。这四个策略组中，最稳定的策略组是博弈双方的不合作，它的均衡点是对博弈者个体最理性的选择对全体来说是最不理性的选择，而对全体来说最不理性的选择也是对博弈者个体来说是最坏的选择。这个均衡点又叫纳什均衡点，因为这一均衡点是数学家纳什找到的。这一模型如果是专属于囚犯的，那它不可能成为公共选择分析模型。它之所以成为公共选择的经典模型，其原因就是它有着囚犯之外的涵义：公共事务需要有关当事人精诚合作，但由于在完成过程中，存在着个体成本和个体收益不对称性的问题，在这种利益格局下，有关当事人的博弈结果就是大家都不精诚合作，最后导致公共事务无法解决。囚犯博弈的经典例子是冷战时期美苏两国之间一边和谈、一边依然不可避免地走向危险的军备竞赛，最后双方都浪费了大量的宝贵资源。
奥尔森演绎的集体行动的逻辑说明个人理性不是实现集体理性的充分条件，其原因是理性的个人在实现集体目标时往往有搭便车的倾向。集体行动的可能性只有在特定的条件下才存在，即组成集团的人数足够少，并且集团内存在着迫使或诱使集体利益的选择性刺激机制，在这种条件下搭便车倾向会得到遏制。一个国家的兴衰，往往决定于分利集团的情况，分利集团的天然倾向是宁可牺牲国家兴旺的前途而为自己牟取利益的，因此分利集团势力越强，国家就越容易衰落。
公共选择模型分析的意义在于它揭示了人类很难处理公共事务这一事实的原因。在这些分析的基础上，许多学者提供了自己的政策建议。有些学者认为，霍布斯的利维坦即不受制约的中央集权制度可以避免公有物悲剧，可以打破纳什的博弈均衡，可以解决搭便车，也可以遏制利益集团的特殊利益。有些学者则认为，通过私有化，建立明确的私有产权制度，是纠正公有物悲剧、突破囚犯博弈困境、遏制搭便车的唯一有效的办法。埃利诺·奥斯特洛姆充分检验了这些所谓唯一的解决方案，认为利维坦或者私有化，均不是唯一有效的解决方案。她从实证的角度分析了运用非国家(集权)和非市场(私有化)的解决方案解决公共事务的可能性。认为人类社会中大量的公有池塘资源(the common pool resources)问题在事实上并不是依赖国家也不是通过市场来解决的，人类社会中的自我组织和自治，实际上是更为有效的管理公共事务的制度安排。
埃莉诺·奥斯特洛姆曾在一篇文章中考察了四个成功解决“公有物(the commons)"问题的案例，这四个案例既没有借助国家的权力，也未借助市场化的方案，但都避免了加雷特·哈丁的公有物悲剧。她的分析结果表明，在一定的自然条件下，面临公有物两难处境的人们，可以依靠自己的智慧，确定他们自己的体制安排，来改变他们所处的情境结构，从而避免悲剧。
埃莉诺·奥斯特洛姆认为，有多种可供选择的方法可以解决社会两难处境(自然也包括诺斯悖论)。“人们不仅面临关于在给定处境中如何行动的抉择，而且他们也有能力思考、阐述和挑选不同的构成抉择处境的方法。在不同的情况和不同级次上都可进行抉择。当人们不仅学习如何使用公有物，而且学习如何管理公有物时，他们就是正在为发展和维护自治的民主社会奠定基础。”
分析问题，解释问题，相对于解决问题来说要容易得多。在不受制约的主权国家之外找到公共事务的可行之道与真的建设开放的公共领域相比，后者更为困难。就当前的人类来说，强化利维坦，已经不是可行的选择；纯粹市场化，也不可能把所有的公共事务都化解掉。在帝国冲动遭到遏制、市场又不能充分发挥作用的情况下，建立民主、自由社会所需要的一系列旨在使公共领域更加开放、公共权力公共化的复杂的制度安排，从而继续有效地解决公共事务，为市场制度的有效解决私人事务提供坚实的基础，继续发展人类文明，已经成为当代人面临的最基本的挑战。对此，韦伯式的理性化和形式化，以及由此引起的当代社会公共领域的官僚化，显然不再是公共事务的有效解决之道。可行的选择应该是，超越自命全知全能的理性，充分发挥每一个人可能的智慧，在千百年的努力才建设起来的古老文明中寻找文明发展的最基本要素，从此出发，来构造当代人类文明发展所需要的最基本的制度框架。
使市场制度发育并促进西方文明发展的最重要的制度安排是契约传统和法治传统，正是这一传统遏制了西方世界的帝国的冲动，也是这一传统为西方世界的个人提供了基本的人权，从而为市场制度奠定了政治法律基础。
当然，法律理性一旦与强制性的国家权力相结合，在带来自由的同时也有着导致奴役的天然倾向。卢梭也曾经说过，人生而自由，却无往不在枷锁之中。因为法律理性的重要方面是依赖强制性的国家权力的惩罚来维持行为规则，这就会导致这样一个后果：人们普遍地只遵守法律条文，并为了逃避惩罚而千方百计地寻找法律的漏洞；为了对付这种违法行为，就需要千方百计地弥补法律漏洞，并使得法律日益严厉。于是，法律体系变得如此严密，以致于如果所有人都把自己的事业发展限制在法律的范围之内，那么不仅生活会变得不堪忍受，而人类文明也将因此而深受障碍了。
对此，强调道德秩序、人的良心和相互信任而不强调法制的儒家文明可能是弥补这一不足的重要源泉。如果单纯的利己之心是产生冲突的根源，而这种冲突恰恰是市场经济的脆弱所在，那么“和为贵”、“己所不欲，勿施于人”、“推己及人”等儒家伦理，就很可能是过分强调利欲倾向的市场冲动的有力保障。儒家文明所推崇的“孝道”观念、“格物而后知至，知至而后意诚，意诚而后心正，心正而后身修，身修而后家齐，家齐而后国治，国治而后天下平”所表现的“修身、齐家、治国、平天下”的以公共事务为己任抱负，显然是市场经济所需要的自组织能力和政治自治能力的重要基础。
对当代世界来说，任何帝国的冲动，包括专制的和民主的，恶意的还是善意的，即使能够获得短期的收益，从长远来看，只能招致失败，只能招致人类文明的倒退。个人的和社会的创造力，才是人类文明继续发展的根本源泉。在人类社会中，所有生产性的资源均在于每一个个人所拥有和开发的知识和技能，而当人们学会在相互尊重的关系中与他人共同工作时，个人的知识和技能还会放大。当代人的使命就是如何开发这些潜力，并依靠它们来发展人类的文明。在当代世界里，由于电子通讯技术的发展，也由于国际贸易的充分发展，各国之间尤其是东西方之间的沟通和交往日益频繁，在未来的日子里，各国文明尤其是东西方文明之间有了更多的机会相互理解、相互信任、相互学习、相互促进，并共同努力促进人类文明的发展。即将到来的二十一世纪，不仅是东方文明的世纪，也是西方文明的世纪，更准确地说，则是属于整个人类的世纪。而中国要在二十一世纪的世界文明中占有一席之地，可行的选择不是依靠自命不凡的理性设计，去设计一个所谓美好的图案，并依靠国家国家强制力去推行，而是充分利用每一个个人的理性能力，进一步改革开放，发扬东方文明的优势，吸收世界各国文明的优势，努力发挥自身文明所包含的自组织和自治资源，为人类文明在二十一世纪的进一步发展作出贡献。
总之，人类事务的解决不仅仅意味着私人事务的有效解决，更意味着公共事务的有效解决。因为个体的人虽然有着独立性，但社会性更是人的本性。在人类生活中，公平交易的市场制度是相互合作的人通过根据自愿、互惠的原则解决合作性私人事务的重要制度安排。市场制度不过问纯粹的私人事务，也解决不了纯粹的公共事务，而这些事务的解决显然也是市场制度得以有效运行的前提条件。在此，给个人以充分的自由处理私人事务，寻找多种途径来解决公共事务，就成了所有关键之关键。国家的普遍性使得它在解决公共事务方面有着天然的优势，但它的强制性又往往使得它的解决方案偏离合理的轨道，更倾向于把普遍利益化为特殊利益。如何在国家之外，寻找市场经济的政治、道德基础，建设与市场制度相配套的解决人类公共事务的制度安排，已经成为饱受国家政策不当之苦之人类的关键出路。强国家，显然不是二十一世纪的希望，建设健全的民主宪政制度和强健的社会自治和自组织的制度，才是二十一世纪人类政治文明的建筑材料。
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