论不动产登记机构赔偿责任的形态

论不动产登记机构赔偿责任的形态

　　摘要：不动产登记行为的主要效果表现为物权变动，本质上乃私法行为。因不动产登记机构登记错误产生的损害赔偿责任应为民事责任，并应采用过错责任原则。损害产生的原因不同，其责任形态也不同。本文认为在申请登记人和登记机构构成混合侵权时，二者之间的责任形态宜确定为不真正连带责任。

　　关键词：不动产登记 责任形态 不真正连带责任 登记机构

　　实践中，不动产登记错误在所难免，并随着不动产交易的日益频繁，该问题也日益突出。对此，《物权法》第21条第2款规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”但此条款仅为原则性规定。去年国务院颁布了《不动产登记暂行条例》，也尚未明确登记机构的赔偿责任形态，不利于司法实务的准确适用，引起了热烈讨论。要讨论不动产登记机构赔偿责任的形态，明确其责任性质和归责原则是基础。

　　一、 不动产登记机构赔偿责任的性质

　　对其性质，学界众说纷纭，其中行政责任说和民事责任说之争最为激烈。部分行政法学者认为不动产登记机关为国家机关，不动产登记行为是行政行为，因该行政行为造成他人损害时，自然应依《国家赔偿法》承担行政赔偿责任。民法学者大都认为尽管登记机关为行政机关，但不动产登记行为本身实质上属于物权变动行为，是私法行为的延伸，故赔偿责任应为民事责任。笔者认为民事责任说更为合理，理由在于：

　　(1)不动产登记是不动产物权变动行为之重要构成

　　不动产物权变动的行为由当事人申请登记的行为与登记机构的审核登记行为构成。不动产登记机构的审核登记行为是不动产物权变动行为中不可或缺的一部分，从功能上看乃一种辅助性的法律行为。登记是我国不动产物权变动的公示方法，若抽离了登记，不动产物权变动将无从实现。

　　(2)不动产登记的功能主要在于民事方面

　　不动产登记制度的功能主要包括：(1)确定物权归属;(2)保护交易安全;(3)提高交易效率;(4)对不动产交易进行宏观调控。 可见，仅第四个方面的功能才间接具备行政管理的因素。不动产登记机构虽可通过不予登记、更正登记等措施对违法的物权变动行为予以规范，但其并无行政处罚的权力，只是为其他行政机关的宏观调控提供依据和资料而已。

　　(3)保护对象是受害人的民事权益

　　不动产登记机构错误登记给真正权利人造成的损害是对民事权利方面的损害，即对不动产的物权造成损害。相关法律法规中关于登记机构错误登记赔偿责任的规定，其目的是解决民事赔偿问题，保护对象是受害人的民事权益。既然侵害的是民事权利，其应承担的当然是民事责任，且为民事责任中的侵权责任。该责任性质不会因责任主体是登记机关而发生变化。

　　(4)行政责任不利于对受害人的保护

　　采用行政责任不利于受害人实现充分救济。其一，目前我国对申请国家赔偿设置了诸多条件和程序要求;其二，依照我国国家赔偿的违法归责原则，受害人仅仅只有在不动产登记机构及其工作人员因违法行为造成损害时才可申请国家赔偿;其三，行政机关较行政相对人处于优势地位，认定其行政行为违法较为困难，受害人获得赔偿的难度也因此加大;其四，《国家赔偿法》对国家赔偿责任做了数额限制，原则上只赔偿直接损失，不赔偿间接损失，导致受害人得不到充分的赔偿。

　　二、不动产登记机构赔偿责任的归责原则

　　目前主流观点认为不动产登记机构赔偿责任应为过错责任。根据《侵权责任法》第7条可知若无法律明确规定，原则上应适用过错责任原则。因此，目前不宜贸然将其归为无过错责任。此外，无过错责任一般适用于可获得高额利润的危险作业。 而不动产登记显然非此类别。若对其采用无过错原则不符合该归责原则的立法目的。

　　认定过错的标准则应根据《物权法》第12条、《房屋登记办法》第18、20条等相关法律法规，从登记机构是否依法履行了法规所要求的职责、对登记材料的真实性、合法性和有效性的审查是否尽到合理谨慎的程度等方面来判断。

　　三、不动产登记机构赔偿责任的形态

　　责任形态，即责任由谁承担，如何承担。损害产生的原因不同，其责任形态亦不同。完全因申请人或第三人造成的登记错误，由于不动产登记机关不存在过错，因此无需承担赔偿责任;完全因登记机构造成的登记错误，当然由登记机构承担责任;登记机构工作人员与申请人或第三人恶意串通所造成的登记错误，为共同侵权，二者应承担连带责任。上述三种情况的责任形态明确，没有争议，因此笔者重点探讨混合侵权中登记机构与申请人间的责任形态。

　　混合侵权，即因登记申请人或第三人的故意或过失与不动产登记机构的过失所造成的登记错误给他人造成损害。最为常见的是登记申请人提供虚假材料申请登记，同时登记机构未尽合理审查义务，造成登记错误损害他人合法权益的情形。例如：A无权处分人通过伪造虚假材料将B的房屋出卖给不知情的C，而登记机构没有尽到审查职责，为其办理了过户登记。此时C已善意取得房屋的所有权，B无权请求C返还房屋，只能请求A和登记机关赔偿其损失。二者应如何承担责任，学界观点不一。笔者赞同不真正连带责任说，理由如下：

　　(1) 二者之间不是连带责任

　　连带责任属于较重的共同责任，只在法律有明确规定时才适用。从《侵权责任法》第8条来看，连带责任要求加害人之间有共同故意，构成共同侵权行为。如上述例子，A和登记机关之间不存在共同故意，造成损害的直接原因是A实施的故意、积极地侵权行为，而登记机构仅未尽到合理的审查职责，该过失、消极的行为仅为造成损害的间接原因。并且从中获利的是提供虚假材料申请登记的A，而非登记机构。

　　(2)二者之间不是按份责任

　　实践中相对较多采用此种做法，由法院依自由裁量权，根据案件具体情况确定双方各自应承担的责任份额。采用按份责任存在如下不妥：其一，若将登记机构的赔偿数额全交法院自由裁量，但目前我国缺乏详细的相关法规以及具体的裁量标准，加上当前司法公信力不足，法院恐难以担此重任。其二，由于登记机关和司法机关之间存在更为密切的关系，使登记机关处于优势地位，容易导致司法不公。其三，按份责任不利于对受害人的保护。随着房价的上升，不动产的价值往往较为巨大。若申请人赔偿能力不足，而登记机构只按其过错承担部分责任的话，受害人就无法得到实质性救济，有违民法“有损害就有救济”的精神。

　　(3)二者之间不是补充责任

　　补充责任要求受害人先向申请人处获得赔偿，穷尽其他手段之后才可请求登记机关赔偿。 补充责任也存在诸多不妥：其一，补充责任通常适用于法律明文规定的情形，如安全义务的违反。其二，补充责任要求受害人必须先向申请人行使请求权，只有在申请人无力赔偿的情况下才可以请求登记机关赔偿，从而剥夺了受害人的选择权。此做法既不利于对受害人的保护，还使索赔程序复杂化，加大了受害人索赔的成本和难度。其三，补充责任不符合侵权责任法中“谁过错，谁负责”的原则，特别是在登记申请人或第三人有能力承担所有责任之时，没有经受害人的自由选择，登记机构却没有为其过错承担责任。

　　(4)二者之间是不真正连带责任

　　不真正连带责任的基本构成和特征表现为：不同的发生原因造成同一个损害事实，受害人因此拥有两个以上的损害赔偿请求权，且救济目的相同，只要受害人完全行使了一个赔偿请求权，其它赔偿请求权即因目的实现而消灭。不是最终责任者的，有权在承担责任后向最终责任者追偿。 不真正连带责任的合理之处在于：

　　1、 符合不真正连带责任的基本构成。首先，申请人提供虚假材料申请不动产登记与登记机构未尽合理审查义务错误登记的行为，都侵害了受害人的同一不动产物权，符合基于不同的发生原因和同一损害事实的基本构成条件。其次，符合不真正连带责任的基本特征。受害人对登记机构申请人和登记机构都享有损害赔偿请求权，可根据自己的利益选择其一或全部承担赔偿责任，救济目的都相同，即为了弥补受害人不动产物权所受的损害。通常登记机构非最终责任者，在其承担全部赔偿责任后可向最终责任者，即登记申请人或第三人追偿。

　　2、 有利于对受害人的保护。实践中，申请人常出现赔偿能力不足的情况，若采用按份责任、补充责任，由于登记机关最终都只在其过错范围内承担赔偿责任，且其过错所承担的比例往往很小，容易出现受害人得不到充分救济的情况。若采用不真正连带责任，受害人就可在申请人的赔偿能力不足时选择赔偿能力更大的登记机关承担全部赔偿责任，以充分弥补其损失。有人认为此做法使登记机关承担了过大的责任，会对其造成过于繁重的负担，进而打击登记机关审慎审查的积极性。但是，登记机构完全可通过向申请人追偿来降低赔偿数额，尽管此追偿会浪费一定的成本，但相对于受害人来说，登记机构掌握了更多的信息和资源，更易对申请人进行追偿。此外，可通过建立登记错误赔偿基金和引入职业责任保险来降低登记机关所负担的风险。

　　3、 由登记申请人承担终局责任的正当性。对于不真正连带责任，其追偿是单向的，且为全额追偿，而非按比例追偿。对此，主张按份责任的学者认为由申请人承担终局责任，而登记机关只承担中间责任的做法不合理，会导致登记机关逃脱其过错行为所应承担的责任，从而违背了《侵权责任法》第12条和《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第12条中根据各自过错程度及原因力大小承担赔偿责任的原则。但笔者认为，登记机构承担间接责任与其不承担任何法律责任并不能划等号。一般情况下，申请人提供虚假材料申请登记的行为才是登记错误发生的根本原因，而登记机构的过失行为仅为损害发生的间接原因，申请人的责任理所应当为最终的本位责任。

　　4、可以降低受害人的追诉成本并节约司法资源。从经济学的角度来看，较之其它责任形态，不真正连带责任的效率更高。其一，若采用按份责任，那么就需要确定二者各自的过错大小和原因力比例，这种做法会消耗司法机关许多的资源和成本。其二，若采用不真正连带责任，受害人可以同时向登记申请人和登记机构要求赔偿，并且可以在诉讼过程中一次性地弥补受害人的所有损失，不仅节约了受害人的追诉成本，还节约了司法成本。其三，不真正连带责任具有一定的威慑效果，可以更好的防止登记错误的发生。

　　综上，不真正连带责任既可保障受害人的损失得到充分救济，又可降低司法成本且不失正当性。因此，混合侵权中登记申请人与登记机构之间的责任形态应为不真正连带责任。

　　注释：

　　王利明.物权法教程.中国政法大学出版社.2003年版.第74 -75 页.

　　朱晓将.不动产登记机构赔偿责任若干问题探讨――析《物权法》第21条第2款.法治研究.2011(1).

　　刘保玉.不动产登记机构错误登记赔偿责任的性质与形态.中国法学.2012(2).

　　杨立新.论不动产错误登记损害赔偿责任的性质.当代法学.2010(1).

　　程啸.不动产登记法研究.法律出版社.2011年版.第617-619页.

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