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养老保障制度面临的问题与模式重构
论文关健词：养老保降 个人养老保降 社会救助 模式重构
论文摘要：文章从分析我国养老保障制度存在的问题出发，提出了完菩我国养老保降制度对策并对我国养老保降制度的模式进行探索性的设计。
我国现行养老保险制度在保障离退休人员基本生活、维护社会和谐稳定中发挥了重要作用，但也暴露出诸多不容忽视的问题，这些问题的存在，直接影响着我国养老保险制度的运行及其作用的发挥，如不尽快解决，就会动摇社会养老保险制度，因此，探讨我国养老保险面临问题的成因，如何构建我国养老保险的新模式显得尤为迫切。
一、目前我国养老保障制度面临的问题
1.养老金债务问题。世界银行《老年保障:中国养老金体制改革》、劳动和社会保障部科研所何平、中国人民大学劳动人事学院王晓军以及国务院体改办宏观司宋晓梧等人均对此进行了研究和测算，尽管他们各自所选取的测算基点、测算范围和方法、假设条件和依据的资料等方面存在差异，但都倾向于认为，我国目前养老保险债务规模大致为三万亿元左右。
2.个人账户的空账问题。资料表明，从全国来看，目前个人账户的空账规模已达2000多亿元，1998年，全国21个省级地区养老保险基金当年收不抵支，其缺口达100多亿元，1999年，其基金缺口达187亿元，而且这一现象还在进一步发展。事实上，养老保险个人账户的空账运行和养老金债务的庞大规模是分不开的，1980年一1999年间，我国离退休养老费用总额年均增长率约为23%，同一时期，我国国内生产总值的年均增长率为14. 4%。在这样的养老费用支付的压力下，绝大多数地方都在挪用个人养老金账户中的资金来补充养老基金社会统筹部分的不足，其结果即造成了养老金个人账户空账运行的普遍存在。
3.立法明显滞后。目前，社会保险法及养老保险条例尚未出台，养老保险改革很难强制性开展，规范性也不够。市场经济要求有健全的法制环境，而社会保险对法制性的要求更高，立法先行是一项基本原则。工业化国家及许多发展中国家在建立和改革养老保险制度时，通常都以立法机关制定或修订相关法律法规为先导，以管理部门制定相应的实施细则为条件，然后才具体组织实施。然而，我国的现实恰恰是缺乏对养老保险的法制规范，主要依靠行政机关的政策文件来推动养老保险制度的改革。这种状况不仅无法使新的养老保险制度走向定型发展，而且因政策多变使养老保险制度失去稳定性。没有养老保险立法，便意味着这种制度还缺乏法律认可，人们便无法准确把握国家、企业与个人在这种制度中所承担的贵任和义务。
4.灵活就业人员参保难。近几年，随着国有企业改革进程的加快和经济结构调整力度的加大，优势企业实行减员增效，劣势企业实施关闭破产，一大批富余职工下岗分流。企业裁减下来的人员许多从事灵活就业，有的同时从事几份工作，他们的社会保险关系如何建立，缴费基数如何确定，目前还没有明确的政策界定。
5.退休年龄偏低。我国现行制度规定男年满so周岁，女职员55岁，女工人50岁即可办理退休，领取养老金。它有三大弊端(1)脱离人口年龄结构的实际。(2)加重了老年保障计划的财政负担。(3)对我国经济的竞争能力有潜在的负面影响。
6.信息系统建设滞后。现有的养老保险信息系统难以满足事业发展的要求。目前，在统筹地区(“点”)，业务流程不统一，数据库中的基本项目不规范;在省级与各城市之间、市与县区之间(“线”)，缺乏网络联系和信息共享;在全国(“面”)，养老保险信息系统建设还处于项目论证和申请立项阶段，信息网络雏形尚未形成。
总之，以全新的角度来思考我国社会养老保障制度并加以重建已是当务之急。
二、进一步完善我国养老保险制度的对策
我们应从以下几方面着手，进一步完善我国的养老保险制度:
1.况固企业离退休人员基本养老金按时足顺发放的成果，防止出现新的施欠。基本实现地市级统筹，在有条件的地区积极推进省级统筹，暂不具备省级统筹条件的地区要加大资金调剂的力度。目前，养老金的拖欠主要发生在县级，间题主要在于统筹层次低，无法进行资金调剂。要从根本上解决保发放的问题，必须下决心取消县级统筹，加强基金调剂，这也是完善社会保障制度的必然要求。
2.抓好社会保险扩面工作。适应再就业工作力度的加大以及劳动力市场的变化，以灵活就业人员、个体工商业者、私营企业和外商投资企业职工为重点，扩大养老保险筱盖范围。适应非正规就业的发展趋势，认真做好以个人身份参保工作。认真总结非正规就业人员灵活参保的经验并加以推广;对非正规就业人员，在缴费比例上给予适当优惠，以吸引其参保;社保经办机构开辟个人参保和缴费窗口;借助职业介绍机构等渠道，为个人参保提供便利。努力争取扩面的内涵性增长，逐步增加参保人数中缴费人数的比例，要从政策上引导职工重视接续养老保险关系和缴费;从规范接续程序和强化管理服务上为职工提供便利，增强职工社会保险意识。
3。努力做好基金征级、清欠和柑核工作。为确保发放提供基金支撑，实行基金征缴计划完成情况与中央财政专项补助挂钩办法，管好用好中央补助，督促地方财政加大对养老保险的支持力度。继续抓住欠费大户不放，对千万元以上欠费企业实施动态监控，带动全国的清欠工作。继续做好稽核和防冒领工作，核实缴费基数和缴费人数，扩大费源，堵塞各种漏洞。加强稽核工作的制度化、规范化建设，对专项稽核查出问题的整改情况进行跟踪督办，扩大已经取得的成果。
4.进一步完善基本养老保险政策。要加强对有关政策的研究，不断完善养老保险制度。在退休年龄方面，延迟领取养老金的年龄是不可避免的政策选择，目前我们的对策应该是:当前是国有企业下岗分流成为焦点的时期，不是出台延迟领取养老金年龄政策的适当时机。这一时期的主要策略目标是，控制比标准退休年龄更早的“提前退休”风潮，同时对退休年龄问题进行全面、系统的理论研究和实证分析，制定政策方案，准备今后投人实施。推迟领取养老金年龄应借鉴发达国家的经验，采取渐进的方法。对低于标准年龄退休者，规定减额支付养老金政策和标准。
5.积极推进养老保险信息化建设。全面启动“金保工程”，建立覆盖辖区内各城市全部参保人员和单位的集中式资源数据库，市域网延伸到业务经办窗口和相关服务机构。完成社会保险省级数据中心建设，实现省、市联网和中央、省互联，网上传输养老保险费用监测数据，建成全国网雏形。
6.加强社会保险法制建设。争取早日出台(社会保险法)和《基本养老保险条例》等，
使养老保险进一步走上法制化和规范化的轨道。
三、我国养老保障制度的重构:社会养老救助+个人养老保障
1.我国养老保阵制度模式设计。纵观社会养老保障问题，自十八世纪德国仰斯麦模式，到英国从现收现付制走到目前的基金制，到美国的养老保险制度面临严重财务问题，从现代的智利模式到新加坡模式，直到我国的“统帐结合”，经济学界一直在探讨采用何种模式才能既对付社会老龄化带来的在业人口难以供养退休老人的难题，又能解决基金积累制所产生的管理、运营投放并争取好的回报率以确保庞大的社会养老基金增值保值的间题。事实上，对于现收现付制，像美国这样拥有巨大财富的国家尚难以维继，该养老体制现在已经有了五十年后行将面临破产的难题，而我国处于发展中国家的水平根本就难以承受;对于基金积累制，由于通货膨胀的损害，即使是缓慢的通货膨胀也将产生很大的危害，那么通过法律强制积累的养老基金如果没有高于居民储蓄的收益，必然失去吸引力。但是，我们透过目前的种种养老保障模式看其本质，各种不同模式的根本差别就在于在效率和公平二者之间所确定的平衡点的不同，不同的国家根据本国的具体施政要求或者是依据本国国情，选择了效率与公平之间的不同的平衡点，于是就有了各种不同模式的、按目前实行的结果看各个国家也是很不完善的养老保障制度。事实上，笔者认为，之所以存在目前的困境的根本原因是，我们都被各种各样的综合模式的表象所困惑，如果我们把效率与公平暂时切割开来，把养老保障分为追求公平的社会养老救助与追求效率的个人养老保险二大类来具体分析并作出政策安排，诸多问题都可以迎刃而解。
(1)社会养老救助完全是政府行为，属于政府必须履行的职责。在杜会群体中，由于这样或那样的原因，总是存在一些弱者或者不幸者，杜会养老救助就是国家及社会对遭受自然灾害、不幸事故等和生活在贫困线或最低生活标准下的老年人进行救助，以维护他们的最低生活权利的一项社会老年经济保障制度。对低于杜会最件生活保障线以下的六十岁的老年人的基本生活保障的实现是该制度的唯一目标，可以考虑对六十岁以上的老人按月支付略高于当地最低生活保障救济金，由政府每年的财政预算或者每届政府的五年财政预算提前予以列支，作为政府必须履行的职贵。这里必须明确一点，对于养老最基本的保障与当地最低活保障水平相联系，其根本原因即在于最大限度地减少财政税收的负担，明确政府与企业、个人的责任，将企业由社会养老保障的责任中淡出，温饱线以上的需要完全由其个人视实际可能通过其它养老保险方式予以解决。
(2)个人养老保障，应当完全遵循效率优先的原则，由于老年生活保障涉及到社会的稳定问题，必须由国家立法，规定交纳年收人基数，由具有一定资质的基金管理公司来运营，强制实行，全体公民都必须参加。养老保障费用来源，不是由现在的国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担，而是完全由个人承担，不必强令社会互济行为，也不必强令企业承担一定的责任。当然，政府可以鼓励雇主向雇员提供如企业年金或者非企业单位的补充养老保险等作为庙员福利的组成部分，但不应干预企业及其他单位建立补充养老保险的自主权，这完全服务于单位的发展战略和劳动力市场的竞争需要。这里，万万不可在目前的社会经济条件下将企业年金作为整个养老保险制度构建与发展的重点，否则，强令企业增加支出，增加企业负担，将减弱企业的竞争力，挫伤民间投资的积极性。
按以上设想，笔者设计我国的养老保障制度可以由二部分组成:社会养老救助与个人养老保障，这可以避免诸多方案的缺陷。(1)由于社会养老救助，只需支付最低生活保障水的费用，可以避免政府财力的大量支出，不致产生严重的财政危机，可以把社会保障税的开征稍加滞后或者使该项税率尽可能的低，以减小对投资的负影响，促进经济发展。(2)在收益发放上，没有统一比率或收人关联之类的选择，可操作性强。(3)按照这一模式，可以普及至广大农村，从而解决目前社会养老保障覆盖面窄的缺陷，构成覆盖全社会的养老保障体制，现行的相对较高的城镇退休金支出改为最低生活保障线水平从而产生的节余可以用来启动全社会养老救助基金。(4)充分利用市场机制，由追求效率的基金管理公司竞争经营，而不是政府部门垄断经营，有利于政府职能的转变，也有利于解决基金积累制产生的巨额养老金的增殖保值难题。
2.实施新模式时应重点考虑的问题。
(1)社会养老救助方面:
社会养老救助是一个由中央政府直接管理的国家基本养老金基金，其主要作用在于养老金的全国范围内的最低水平的再分配。社会养老救助基金是养老制度的最基本层次，应当采取税收融资的方式征收，以基金的方式积累，这个基金属于财政部管理或者委托央行代管，在这个基金计划中最低限度地保留一个现收现付的机制。根据现收现付制的特点，该基金不必形成足够的积累，因而也不必直接进人资本市场，从而规避了严重的道德风险与管理成本，特别是在面对我国现阶段不完善且风险极大的资本市场，采取现收现付制，而不直接进人资本市场尤其具有重要意义。
社会养老救助基金的基本作用在于为劳动者提供一个最低水平的基本养老金收人，以确保老年人能安度晚年。社会养老救助金的受益发放应当是经过财富审查和规定受益的。养老救助金收人的受益水平由政府决定，而财富审查等所有的行政管理工作则要由政府的社会保障管理机构负责，社会保障管理部门对财政部负责，可以制定救助养老金的受益资格，建议救助基金的受益水平，定期提交社会养老救助基金的支出预算报告，并监督该基金的管理。这里最重要的几个问题是:(1)管理费用必须与基金本身完全分开，即:社会保障管理部门的行政开支属于财政预算，不能列人基金的预算，不能按胆基金的比例提取管理费用。(2)不同行业性质的劳动者必须同等对待，取消目前行政事业单位施行的退休金发放计划，统一到社会养老救助基金中，以示公平，由于这涉及到诸多利益群体，因而将成为该项计划施行中的难点。但是，必须指出，按现时的退休金计划，由于国家财力有限，已经难以为继，更严重的是现行退休金制度存在极其严重的社会不公平，属于社会养老保障制度务必要解决的重中之重。当然，根据实际情况可以考虑“老人老办法.新人新办法”予以一定时间的缓冲，然而，随着时间的推移，解决的成本必然将成倍增加，所以解决的时间宜早不宜迟。(3)规定支付水平，需要随着社会、经济的发展水平而变动，对目前，我国处于社会主义市场经济初级阶段，社会、经济发展水平还相对低下，该支付水平必须只保证满足最基本的老年生活保障。当然，随着社会经济发展水平的提高，在适当的时机可以增加一个填补性的养老金计划，其目的是为那些实际养老金收人低于某一规定水平的劳动者提供一个补充的福利性养老金收人。
(2)个人养老保障方面:
个人养老保障由二部分构成:一是个人养老保险，即由中央政府以法律手段管制下的分散管理的强制性养老金基金计划，其主要作用是在不妨害经济增长的前提下，为保证劳动者的老年生活之需并有效地防范其他各种风险，建立一个能使个人对老年风险和其他各种都能实施自我保障、安排自己整个生命期收人的制度安排;二是个人养老储蓄，即由政府给予政策鼓励的个人养老储蓄的辅助性计划。
个人养老保险，是中央政府管制下的、强制性的、规定缴费的、分散管理的养老金计划，它是整个养老金制度的主干，中央政府依据立法部门制定的一套完整的社会保障法律体系对其进行管制。法律强制劳动者个人必须参加其中至少一个养老金基金管理公司，各自按照规定的比例缴费，缴费完全计人个人账户，个人退休后按照其账户上的缴费积累和投资回报总值，以年金的形式领取养老金收人。这里必须强调的是:①必须建立市场准人制度，也就是前面提到的必须由具有一定资质的基金管理公司来经营个人养老保险。我们可以借鉴香港的强制性公积金制度管理，对运营强制性公积金的受托人作出在经营主体、实收资本、担任性资产和运作手段上的资格规定。笔者建议:建立一套个人养老基金的操作制度、法律框架，其中包括最低资本要求和适当的检查制度，其目标是让最好的基金管理公司来经营数额巨大且从长期来说必将获取丰厚利润的个人养老金，限制未来代理风险和制度风险。只有那些符合条件，通过公开招标的基金管理公司才具有经营个人养老金的资格，并且实行年度审核制，对违法、违规的经营公司，视其情节轻重实施处罚直至注销经营养老基金资格。②个人养老基金可以进人资本市场和保险市场，以取得稳定的投资回报。但是，基于该基金涉及的社会影响面的考虑，基金经营公司必须接受政府的建议和管制。其监事机构中，应当包括由社会保障管理部门派出的政府代表，负责监督个人养老金基金的运作情况。个人养老基金经营公司要定期向参加者发布报告，公布养老金的收缴、投资、使用与发放、管理费用等情况。③建立基金准备金制度和中央基金保险制度，由于基金投资绩效易受经济波动的影响，基金管理公司的经营业绩也可能因投资策略而有所波动，所以，应当要求各基金管理公司建立基金准备金制度，以防收益波动和现金准备不足对参加者的损害。个人养老金的经营公司也有可能存在破产和清偿的风险，因此有必要建立中央基金保险制度，各经营公司都必须向中央基金保险公司交纳保险费，保险费水平依各公司的风险等级而定。
对于个人养老储蓄，则是一个个人层次上的辅助性的养老金收人来源，是个人安排整个生命期收人，或是在家庭内部进行收人再分配或者转移支付的一个组成部分。虽然，对于个人养老储蓄不需要政府或者其他任何团体进行直接管制与管理，但政府可以通过对其减免个人所得税、减免遗产与赠与税以及向商业银行相关科目进行专款专项的优惠政策予以支持。当然，个人养老储蓄必须有相应的提取年限，以区别于普通商业储蓄。此外，如果前述的个人养老基金管理公司能够开设一些填补性计划或增强投资计划，从而能够提供对个人养老储蓄者有吸引力的生命期收人安排、收人再分配或转移支付的制度安排，或是为储蓄者提供更好的投资回报，则完全可能把个人养老储蓄纳人到个人养老保险基金中。
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