养老保障地方财政支持能力研究
论文摘要：本文通过分析内蒙古养老统筹和地方财政的现状与未来发展趋势，研究“统账式”养老保障供求平衡决定因素中财政支持的作用与能力，从而提出政策性建议，以推动社会保障改革工作的顺利进行，确保内蒙古经济运行的健康与稳定。
论文关键词：养老统筹 财政支持
养老保障体系的建立与完善，直接影响着地方经济发展的健康和稳定。内蒙古经过近几年在养老保障方面进行改革，传统的财政对国有企业实行统收统支和计划管理的养老体制正在被“社会统筹与个人账户”相结合的养老保障制度所取代，改革中的养老保障体制建设已经取得显著成效。但是，随着大中型国有企业“减员增效”的深入进行以及老年高峰期的逐渐临近，内蒙古近年来离退休职工与在职职工比例逐步上升，“统账式”养老保障改革面临着基本养老金支出快速增长的困难，财政支付仍然承担最终保证养老金足额、按时发放的重担。
一、内蒙古地方财政对养老保障支持能力现状分析
内蒙古自治区“统账式”养老保障体制改革正面临着基本养老统筹收支逆差、缺口逐年扩大的向题，需要财政强有力的支撑。内蒙古属于西部落后地区，经济结构不合理、产业层次低、国有企业不景气，严重制约了经济的发展。为了改造传统国有企业，实现产业结构优化，推动经济发展，自治区各地采取了减员增效等改革措施，取得了一定的成效。但改革是有一定代价的，其中之一是减员带来了大量的提前退休，使得离退休人员急剧增多。到2006年末，企业离退休职工为86．58万人。据统计，参加养老保险的在职职工有269．92万人，离退休职工86．58万人，参加养老保险的在职职工与离退休人员比例为3：1，接近于全国的水平。如果以我国现行的养老统筹制度推算，实施养老统筹改革以来，自治区从20012006年国有单位离退休需求分别为47．367亿元、48．6821亿元、58．8735亿元、58．2171亿元、66．56亿元、87．69亿元。如按国有单位职工工资总额20％作为养老金供给计算，这6年国有单位离退休费供求缺口理论上应为15亿元、13亿元、19亿元、11亿元、14亿元、10亿元，供求缺口基本都高达10亿元(如图1所示)。因此，养老保障体制改革需要财政的补充支付
养老统筹收支逆差需要财政补充，财政状况直接影响养老保障体制改革。随着国有企业改革和结构调整的不断深入，内蒙古地方财政收入稳步增长，在“十五”期间年增长率分别为7．82％、23．27％、24．77％、41．33％、47．08％，2005年地方财政收入是536．3633亿元，2006年地方财政收入增长到712．88亿元(见表1)。但是我们也注意到，随着改革开放步伐不断加快，整体经济的迅速发展，基本建设、企业的挖潜改造、科技开发、教育以及农、林、水、电等事业对财政支持的需求持续增大。“十五”期间，自治区财政支出增长率分别为28．70％、23．02％、13．97％、27．95％、21．88％，呈上升趋势。2005年与2006年财政收支逆差已分别达198．2464亿元和200．85亿元。这种状况不改变，财政已无力支持更大的资金需求。
财政是养老统筹资金缺口的最终支持，但由于财政收支本身存在缺口，地方财政无法承担如此重任，甚至将全部地方财政收入增长用于保证离退休人员养老金的足额发放也无法弥补养老金理论缺口的增长(如图3所示)。现实中，2003年内蒙古收缴养老保险基金78．4442亿元，支出66．6245亿元，当期赢余11．8197亿元；2004年收缴养老保险基金93．8809亿元，支出79．4741亿元，当期赢余14．4086亿元；2005年收缴养老保险基金83．16亿元，支出96．76亿元，当期赤字13．6亿元；2006年收缴养老保险基金113．8亿元，支出108．45亿元，当期赢余5．35亿元，实际缺口小于理论缺口，且多数年份出现赢余现象，这主要依靠财政支持和补助。事实上，由于企业实际养老统筹缴费率远远高于国家规定的在职职工工资总额的20％，个人养老账户基金被大量挪用于弥补统筹缺口，并且随着国家社会保障改革的进行，养老统筹缺口资金可以由国家财政转移支付，自治区养老保障供求才能得以基本维持平衡。
二、内蒙古地方财政对养老统筹支持能力预测分析
随着内蒙古社会保障改革工作的逐步进行，养老统筹资金缺口不可能长期由国家财政转移支付来承担；个人账户养老基金为保值增值，也必须停止挪用不归还；为了保证国有企业深化改革的顺利进行，企业无法长期负担过高的养老统筹缴费率。因此在未来几年中，地方财政将成为养老统筹资金缺口的最终支持。但是，从图1和图2可以看出，自治区地方财政收支缺口和养老统筹收支缺口同时呈不断增长趋势，因此可以预计，在未来的几年中，地方财政将无法承担弥补养老金缺口的重任。若设定内蒙古地方财政收入和国有单位离退休费分别按每年增长29．53％(20012006年平均增长率)和34．97％(2001—2006年平均增长率，并且养老金工资替代率短期内不变)计算，即使国有单位在职职工人数可以在短期内保持相对稳定，国有单位职工工资总额按每年18．47％增长(2001—2006年国有单位职工平均货币工资增长率)。到2010年，地方财政收入、国有单位离退休金、国有单位基本养老统筹(国有单位职工工资总额的20％)预计将分别达到2006．77亿元、291．004亿元、152．29亿元(预测值=现值}(1+增长率))。虽然同现期相比财政收入增长达到2．82倍，但是养老统筹资金缺31%占地方财政收入的比例将激增至6．9％，远高于目前水平；即财政收入增长也无法弥补养老统筹资金缺口的增长，这与图3显示的趋势相符合。
三、结论及政策建议
根据上述分析可以得出，自治区地方财政无法弥补养老统筹缺口。虽然目前资金缺口尚能由中央财政转移支付，但是为了迎接即将到来的老年高峰期，必须加速推动养老保障体系的完善，努力加大地方财政改革力度，建立养老保障财政核算体系，为内蒙古养老保障系统的安全运转打下坚实的基础。
首先，必须继续大力推动养老保障改革，扩大养老保障制度覆盖范围，进一步提高养老统筹征缴率，逐步降低养老金工资替代率，适当提高退休年龄。养老统筹缴费是中国“统账式”养老保障制度的基础，是养老金支出的主要来源。因此，虽然内蒙古养老统筹征缴率目前已经达到90%以上，但要使征缴率得到保证，制定相关法律，改“缴费”为“缴税”的养老统筹收缴体系是可行的，也是必然的。再者，内蒙古在进行国有企业改革中，就业压力十分大，最近几年职工退休年龄一再提前，虽然在一定程度上减轻了国有企业的就业压力，却大幅度提高了抚养率，使本来已捉襟见肘的养老保障收支矛盾进一步加剧。况且，许多提前退休的人员并未真正退出就业队伍，劳动力市场的状况没有得以真正改变。因此应从长远角度考虑，适当提高退休年龄，减轻养老保障负担。综上所述，我们认为要解决内蒙古未来养老统筹收支缺口增长的问题，应具体分析将要面临的实际情况，进一步完善养老保障体系，从制度上解决养老统筹资金的短缺。
其次，建立养老保障财政核算体系，加强财政支持养老保障的作用。内蒙古正处于国有企业改革和结构调整的关键时期，为了推动经济的繁荣发展，不宜过度加大企业养老统筹负担，财政必须成为养老统筹缺口的有力支持。为了顺利渡过即将到来的老年高峰期，应逐步建立社会保障财政核算体系，从具体的税种中抽取固定比例的资金用于财政对养老金的支付，做到社保资金有固定的来源，有明确的去向，建立健康、完善的社保资金流动体系。
第三，随着大中型国有企业转制任务的逐渐完成，可以逐步减少财政支出中企业挖潜改造资金的投入，将企业的改革发展更大程度上交给企业去完成。
最后，地方财政与中央财政相配合，以增发地方财政债券与中央财政适当补充等方式筹措资金，以弥补养老统筹收支缺口和离退休金需求的较大幅度增长，保证养老统筹体系的正常运行。
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