浅论高校教育管理纠纷的ADR解决
摘要：当前，替代性纠纷解决方式(ADR)对于解决社会纠纷的价值意义开始受到人们的普遍关注，ADR的诸种方式在社会纠纷的解决中也得到日益广泛的运用。以ADR方式解决高校教育管理纠纷的独特优势及其可能性，并对协商、调解、仲裁、申诉等ADR方式在高校教育管理纠纷解决中的适用予以阐析。
关键词：高校;教育管理;替代性纠纷解决方式
一、高校教育管理纠纷ADR解决的优势
替代性纠纷解决方式(Alternative Dispute Resolution，ADR)，对应于纠纷的司法解决方式，是指“并非由法官主持裁判而是由一个中立的第三人参与协助解决纠纷的任何步骤或程序。"D3 美国学者Barnes提纲挈领地指出;“就其程序的结构运转而言，ADR在形式上可能多种多样，但其程序的共同之处在于‘替代性’这一特征，每一种ADR 程序都是对法院裁判程序的一种替代。,,Ez3在现代社会中，由于社会纠纷性质的复杂化、纠纷数量的激增、诉讼成本的高昂以及司法过程效率的低下等因素的影响，ADR的诸种方式(如协商和解、调解、仲裁等)在社会纠纷解决过程中得到了越来越广泛的运用。ADR机制以独有的特质与优势日益充分地彰显出其在诸多方面的价值意义。例如，对于已经出现“诉讼爆炸”现象的国家，ADR可以极大地缓解司法和社会的压力。对于职权主义程度较高的司法体系，ADR可以带来司法民主化的气氛。对于发展中国家，在法制发展的初期阶段重视ADR，具有营造法治的“可持续发展”和纠纷解决生态合理性的特殊意。
随着我国教育法治进程的不断推进与社会主体法律意识的日渐增强，高等教育管理领域从“无讼”到“有讼”，司法审查以其特有的机制与功能保证了高校与学生之间教育管理纠纷的公正解决，实现了对社会正义的分配和对高校教育管理行政权的监督。这无疑是历史性的进步，对于推动高校教育管理法治化的进程具有十分重要的价值意义。然而，社会的复杂性和矛盾的多元化，使得司法审查作为一种权威性的制度安排，并不是完美无缺的。事实上，正是由于实践中通过诉讼方式解决高校教育管理纠纷存在着种种弊端和不尽如人意之处，人们开始转而将关注的目光投向司法审查之外的、多种可供选择的非诉讼性的纠纷解决路径，重新审视并考量 ADR的诸种方式在高校教育管理纠纷解决中所具有的独特优势。
1、ADR具有灵活解决高校教育管理纠纷的功能高校教育管理纠纷ADR解决的灵活性主要表现在两个方面：其一，ADR机制种类较多，选择余地较大，管理者和学生可视争议的具体情况灵活选择合适的解决方式。其二，在ADR的程序中当事人具有充分的自主权。诉讼必须严格遵循法律规定的程序制度，而ADR的程序十分灵活，一般没有呆板而固定的模式，ADR程序的启动甚至过程的设计均可能由当事人协商议定。此外，ADR的协议或决定一般不具有强制约束力，因而当事人还能自主决定是遵行ADR程序运行的结果以终结纠纷，抑或转而诉诸于司法审查。由此可见，ADR方式运行的空间很大，它很少受到法定程序规则的严格限制。“ADR是以合意为基础的、以当事人为中心的程序，这使得纠纷的解决能够避免一无所获的僵硬的选择，使ADR具有实体上的高度灵活性和变化性，并对当事人(进行)总体补偿。”
2、ADR具有降低高校教育管理纠纷解决成本的功能一般而言，由于司法活动具有很强的正式性和规范性，加之“程序正义”观念的影响，现代司法程序都比较复杂和严格，成本较大，“司法产品”的“价格”很高。相比之下，ADR比较灵活自由，强调纠纷当事人的自主性，因而相对省时、省钱，“价格比较便宜”。在高校教育管理纠纷的解决中，由于ADR机制充分尊重高校管理者与学生在解决纠纷中的自主性，且形式灵活、方法多样、程序快捷，因而同诉讼方式相比较，高校教育管理纠纷的ADR解决成本明显较为低廉。同时，“由于ADR 程序完全是在双方当事人友好协商、互谅互让的基础上达成的，故一般多易于得到双方当事人的承认和自觉执行。”L5 高校管理者与学生对于他们之间通过ADR程序达成的纠纷解决方案，一般都能自觉自愿地予以履行，从而免除了高校与学生为实现纠纷解决方案所额外承担的风险与成本。
3、ADR具有促成高校管理者与学生合意解决纠纷的功能“纠纷解决过程和结果的互利性与平和性(非对抗性)，这是当代世界对ADR价值最为认同的一点，也是ADR显而易见的优势。”作为纠纷的解决方法，ADR的发展反映并促进着一种时代理念与精神的变化，即社会纠纷的解决应从纠纷各方的对抗对决走向对话协商、从单一价值走向多元化、从胜负决斗走向争取双赢。纠纷的ADR解决与司法解决之不同机理在于，ADR程序旨在减少对抗性，增加和解的机会，注重通过当事人的合意以化解纠纷。司法程序强调凭借法院的强制性权威而解决纠纷。与司法程序中那种针锋相对的对抗方式比较起来，ADR的诸种方式能更有利于高校管理者与学生在平等与和谐的氛围中通过沟通对话、相互认同、诚意妥协以疏解纠纷，并积极修补弥合双方因曾经的矛盾冲突而造成的情感裂痕，重新建立彼此间的理解与信任关系，彰显高校主体理性素质的提升和教育管理关系的非对抗性特征，最终促进高校组织体系和谐有序发展。
二、高校教育管理纠纷的ADR可能性
所谓高校教育管理纠纷的ADR可能性是指具有可以被当事人协议提交ADR解决的可能性。由于高校是独立行使一定公权力的教育机构公法人，高校行使教育管理权是一种具有公权力性质的行政管理职权，是国家教育权的重要组成部分，因而高校对学生的教育管理实质体现为一种行政权力的运作过程。基于意思自治、处分权、成本收益考量而在私法领域发展起来的ADR是否可以被移植到具有“公域”性质的高校教育管理领域之中?高校管理者能否与学生通过协商合意的方式解决纠纷?这是在高校教育管理纠纷适用ADR解决之前首先需要直面与回答的问题。
关于行政争议处理中ADR的适用性，我国著名的行政法学者王锡锌教授在其《规则、合意与治理—— 行政过程中ADR适用的可能性与妥当性研究》一文中已经作出了系统、完整而又极具说服力的论证。此外，一些研究ADR的知名学者如中国人民大学的范愉教授也对该问题作出了精辟的论述。“ADR在当代的迅猛发展，不仅使其社会地位不断提高，正当性获得了社会的认可，同时也使其获得了越来越广阔的发展空间。从ADR调整的范围看，由于公私法的界限已经逐步融合，以往禁止或限制采用ADR的领域也开始向ADR开放，无论是行政纠纷或刑事案件，都不再拒绝ADR的介入。以上的相关论述对于阐释高校教育管理纠纷解决的ADR可能性是颇具借鉴意义的。
1、高校教育管理过程中自由裁量权的存在从法治主义的基本要求看，高校行使教育行政权的活动必须遵守法律。如果法律已经为行政权的行使设定了规则，那么高校教育管理者必须按照这些规则进行活动。“依法行政”视野中的高校教育管理过程应当是一个规则统治的过程，这一过程中似乎不存在管理者与学生之间就教育管理纠纷进行“讨价还价”的余地。确实，如果仅从形式主义法治的要求看，高校管理者对于其所拥有的教育行政权进行处分确实可能带来合法性问题，但是形式主义法治的一个根本症结在于它忽略了高校教育管理过程中一个基本的事实：管理过程中存在着广泛的自由裁量权。随着我国扩大高校办学自主权改革的深入推进，政府将大部分的行政管理权力下放给了高校，高校自主行使决定权的行政事务范围不断扩大，包括在对学生进行教育管理的过程中拥有广泛的自由裁量权。仅以 2005年颁布的《普通高等学校学生管理规定》中有关学生纪律处分的规定为例。该法第52条指出：“学校给予学生的纪律处分，应当与学生违法、违规、违纪行为的性质和过错的严重程度相适应。”毫无疑问，高校在处分学生的过程中对于学生行为性质，过错程度的判定，尤其是处分与行为是否相适应的认定上，显然具有相当程度的裁量空间。既然高校管理中自由裁量权的存在是一个事实，那么，当高校与学生之间因教育管理权的行使而产生纠纷时，双方通过非对抗性的或协商对话的方式达成纠纷解决的共识，促成高校自由裁量的理性化，使教育管理纠纷获得较之于司法审查更为灵活、快捷、低成本的解决就有了充分的可能性。
2、高校公权力与学生私权利达成合意的可能如果法治主义并不排斥ADR的适用，那么，在以“教育行政公权力—— 学生个体私权利”作为基本关系的高校教育管理纠纷的解决过程中，合意的获得可能吗?的确，由于教育行政权相对于学生个体权利而言处于强势地位，这一担心无疑是必要的。有质量的“合意”需要当事人基于相互平等的地位、通过真诚对话与妥协才有可能达成。如果高校管理者以强权为后盾或者威胁，所谓的“合意”对于学生而言就有可能成为一种“强制的自愿”。但是，我们认为，这样的担忧只是提出了如何对高校教育管理纠纷解决中ADR的适用进行监督，以及如何为学生提供充分法律救济的问题，而不是排除ADR在高校纠纷解决过程中的适用。
首先，ADR 只是提供了一种(额外的)通过合意而解决纠纷的途径，而不是取代正式的司法审查程序。因此，如果学生一方在纠纷解决中受到来自教育管理者的压制或强制，他们可以转而求助于司法程序对这种行为进行“抵制”。正式的司法审查程序的存在，对高校教育管理者在ADR程序中可能的权力滥用构成一种潜在的抑制，这有助于增进管理者与学生双方追求合意的努力。其次，由于ADR的适用受到法律原则和规则的指导，当事人双方并不会“漫天要价”，相反，通过争议双方当事人的有效沟通，可以为合意的获得提供条件。再次，高校管理者的强势地位并不必然构成获得合意的障碍，真正构成合意障碍的是管理者滥用其强势地位，而这是为法律规范所禁止的。其实，即便在民事领域的纠纷解决中，争议各方当事人之间的地位也并非平等，而是存在着资源、信息、情势等方面的差异，但只要存在着相应的法律原则和规则，纠纷的解决过程就不会变成“弱肉强食”的游戏。
3、管理者通过妥协合意方式行使公权力并不必然构成对高校公共利益的威胁对高校教育管理纠纷解决中适用ADR的另外一个疑虑是，以妥协合意为基础的 ADR是否构成对高校公共利益的威胁?应当说，在某些情况下，这种危险是存在的。例如，当高校与学生之间某个争议的解决关涉到高校内部教育管理先例的确定和教育管理公共政策的制定与施行等，管理者对学生一方的妥协可能会以牺牲高校公共利益为代价。对此，解决的办法是在涉及到高校公共政策和公共利益的领域排除ADR的适用。但是，从整体意义上的高校纠纷解决过程而言，通过妥协合意方式的公权力行使，并不必然构成对公共利益的威胁。首先，法治主义背景下的 ADR并不是随心所欲的，高校管理者越权或逾越职权的行为会受到法律原则和规则的制约。
其次，在高校教育管理资源有限性的条件下，管理者在某些非典型性的个案中所进行的妥协或者让步，并不能与牺牲高校公共利益划等号。如果采取适当的、有原则的妥协和让步能够节省更多的管理资源，从整体上增进高校公共利益，这样的妥协就可以得到正当化。最后，正式司法程序的较高成本，不仅制约着高校也制约着学生，因此作为当事人一方的理性的学生也不太可能抱着“损公肥私”的预期而进行博弈。基于这些理由，管理者通过妥协合意方式行使公权力并不必然构成对高校公共利益的威胁。
三、高校教育管理纠纷的ADR解决
典型的ADR主要包括协商和解、调解和仲裁等。此外，教育申诉也可被认为是教育纠纷ADR解决中一种有效的方式。
1、高校教育管理纠纷的协商解决高校教育管理纠纷的协商解决，意指管理者与学生本着相互尊重、真诚善意的态度和实事求是的精神，就纠纷达成一致的解决意见，并自觉履行各自约定的义务。实际上，大量的高校教育管理纠纷产生之后，双方当事人为节省时间和费用，首先都会相互协商解决。只有当双方自行协商不成时，才会诉诸于调解、申诉、仲裁甚至诉讼等纠纷解决方式。例如，当前高校在对违纪学生作出重大处分决定之前所普遍重视和运用的“听证程序”，实质上就是通过协商的方式尽可能地消除校方和学生之间关于即将作出的违纪处分决定的意见分歧和矛盾纠纷。“听证本身也是协商的一部分，经过公开尤其是畅所欲言的辩论，事实与事理会愈加清晰、清楚，这就为双方尤其是学校方面作出适度的妥协奠定了基础。也就是说，当学生方面对相关事实详加陈述，对厉害关系予以痛陈之后，最终的决定可能会是一个折中方案，而这就使学生因为得到一定的宽容而在改进错误后继续学业有了可能。”
2、高校教育管理纠纷的调解解决调解是指经过第三者的排解疏导与说服教育，促使发生纠纷的双方当事人就争议的实体权利和义务进行协商与沟通，寻求分歧中的共同点以自愿达成协议并消除纷争的一种活动。从法律经济学的观点看，高校教育纠纷的调解解决同样是为了避免司法介入的“高成本”，本着解纷息讼的原则，以一种非诉讼性的纠纷解决程序来完成“定分止争”。高校教育管理纠纷的调解可以通过民间组织进行。例如，由教育中介组织以及教育社会团体等主持调解，也可以通过行政机关进行，即由相关的高校教育行政主管部门主持调解。在调解的过程中，调解组织作为中立第三方的角色出现以促进高校管理者与学生之间合意的获得。调解组织没有资格对争议的双方当事人施加外部强制力以及要求高校管理者或者学生接受某个决定，其作用在于凭借组织的权威性、专业性以及协调教育管理纠纷的较高技术能力来发现和促进双方的合意。
高校教育管理纠纷的调解程序运行中伴随着各种各样的协商。在协商过程中，调解组织可以整理出若干争议点并提出解决的建议和对策，协助高校管理者与学生之间进行符合实际的有效的沟通，寻求分歧中的共同点，并在协商可能破裂的情形下使各方保持克制。
3、高校教育管理纠纷的仲裁解决仲裁作为一种传统的民间性ADR解决方式早已为人们所熟知。然而，教育纠纷的仲裁解决机制还尚未在我国确立。为切实有效地化解学校不断发生的大量教育纠纷，需要尝试构建教育仲裁—— 一种具有较高效益性、专业性与公正性的纠纷解决机制。高校教育管理纠纷的仲裁解决是指根据高校管理者与学生双方当事人的合意，将教育管理纠纷提交给教育仲裁机构进行裁决的一种纠纷解决方式。仲裁解决高校纠纷具有如下的特点与优点：其一，较高的效益性，即成本低廉、迅捷便利。其二，较高的专业性。教育仲裁机构的仲裁员一般是由具有相关专业知识背景与专长的教育管理专家或学者担任，能胜任对高校教育管理纠纷中的实质问题进行判断和评定。其三，较高的公正性。教育仲裁虽不似司法审查那样以严格的程序规则为要件，但也有基本的程序规范要求，如独立性与中立性、对抗式辩论、程序公正公开以及裁决应附有基本理由及主要证据等，能尽可能地保证纠纷裁决的不偏不倚。需要强调的是，高校教育管理纠纷的仲裁解决也应契合于ADR的一个共性特征—— 对司法程序的依附性，即争议一方如对仲裁裁决不服的，仍可诉诸于法院。实践证明，通过仲裁的方式裁决招生纠纷具有较高的公信力与效率，能比较客观公正、快捷有效地解决高校在招生过程中与学生之间引发的相关争议。
4、高校教育管理纠纷的申诉解决在高校管理过程中，如果学生认为学校的教育管理行为侵犯其合法权益而与管理者发生纠纷和争议的，可向学校学生申诉委员会及学校所在地省级教育行政部门提出要求复查教育管理行为并重新作出处理的请求。申诉也是高校教育管理纠纷ADR解决的有效路径之一。我国高校学生申诉制度确立的法律依据是1995年颁布的《教育法》第42条有关学生申诉权的规定，以及2005年教育部新颁布的《普通高等学校学生管理规定》。高校教育管理纠纷的申诉解决，即在产生纠纷的管理者与学生之间创设进行理性对话的场所，通过平等的、充分的意思表达和说理过程，有效地缓和双方的冲突与分歧，并由校申诉委员会及省级教育行政部门在重新审查高校教育管理行为的基础上作出客观公正的处理决定。当前，以申诉方式解决高校教育管理纠纷的做法相当普遍且收效良好，许多学生通过申诉改变了高校的教育管理行为。
如改变了高校原先作出的一些不恰当、不合理的学籍管理决定和违纪处分决定等，从而疏解了双方的纠纷，有效地避免了一些极有可能引发的诉讼。
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