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环境保护税法：没有“污染者付费”
引导语：随着环境污染日益加重，环境税也被寄予改善中国环境质量的期待。而有人这么说道：环境税法没有体现“污染者付费”的原则，为什么?
我们来看一下专家解读
中国人民大学环境学院院长马中，长期研究环境经济政策，并承担“水专项”水价与税费政策研究，针对污水处理费、排污费政策做了大量调研和实证研究。
他认为，环境保护税法(征求意见稿)没有体现“污染者付费”的原则，低费率、低排放标准、排放账目不清等问题，使环境税只是简单沿袭了排污费制度，同时也承接了后者的诸多历史遗留问题，如果不能从立法思想上坚持“污染者付费”原则，终会如中国其他的环境经济政策一样，流于形式，浪费政策资源，难以遏制排污。
问：从2007年首次明确要开征环境税以来，已经是8年过去，今年终于发布《环境保护税法》征求意见稿，对于该稿，业内争议颇多，你对这部环境税法怎么看?
马中：不止环境税，任何环境经济政策，比如排污费、定价、排污权交易，这些政策都有最基本的原则——污染者付费。这是天经地义的，无论什么形式，这一条是不能改变的。
但这最关键的一条，并未体现在环境税法中。环境税的制定过程很长，早早进入决策程序。6年以前，财政部、税务总局和环保部组织决策研究，很多机构如环规院、财科所、清华大学、中国人民大学参与其中，当时就说，已经不再是学术和技术研究，而是决策研究。
但从今年这部征求意见稿来看，该稿还是遵循了以前的旧思想，那些研究成果并没有被采纳，仍是先出台再说，继续承接排污收费的那个盘子，无非就是费改税。
环境经济政策一般有三个功能，筹集资金、调节行为和宣传。但环境税目前来看，除了宣传作用很强，另外两个功能并未体现，可能会浪费政策资源。
问：请你具体解释一下，为什么说环境税法没有体现“污染者付费”的原则?
马中：从征求意见稿来看，无论是税目还是税率，环境税基本由排污费平移而来。不止是环境税没有体现“污染者付费”，排污收费政策也没有。所有的中国环境经济政策，敢认真、公开、明确地声明，我这个政策是确保污染者付费吗?这实质是一个思想问题。
污染者付费，这句话听起来非常简单，背后的思想是外部成本，必须全部内部化。具体解释，这句话有五层意思。
第一，污染者必须付费。
第二，污染者必须付全费，既包括内部成本，也包括污染造成的外部成本。
第三，污染者付费实质是污染者治理，甚至不主张你花钱买污染，而是一定要治理。如果付费太高，那就自己治理，或者付费委托第三方治理。
第四，污染者不付费或少付费，就是污染者受益。污染者少付费不是少交钱，而是挣钱了。省钱就是挣钱，交的越少，收益越大。如果一分钱不交，那天下就有免费午餐了，经济学定律都不能成立了。
第五，不污染不付费。既然是污染者付费，那么不污染就不付费。
这才将“污染者付费”的意思说全了。但我们现行的环境经济政策，基本是违背这个基本原则的。
举例来说，我国的污水排污费标准长期低于治理成本，就是没有体现“污染者付费”。标准低到什么程度?在2014年提高排污费标准之前，污水排污费的征收标准为0.7元/污染当量，有些省份会在此基础上有提高，但仍显著低于实际治理成本。
根据我们的研究，2012年，我国工业污水排污费平均标准为0.12元/吨，只等于真实治理成本(5元-10元/吨)的1/83-1/42，也就是说，大部分的外部成本都未内部化，标准太低，几乎不具备激励减排的功能。
此外，排污收费执行的是“排放即收费”，包括达标排放收费、超标排放罚款，但没有把收费标准、污染物排放量和环境损害联系起来。根据污染者付费原则，只有造成环境污染的污染者，才对其污染行为收费;收费水平与污染程度相关;如果行为主体没有造成污染，不应对其收费，即“不污染不付费”。
如果不论污染程度，不论污染与否，有排放就收费，会伤害企业治理污染的积极性。例如，某水环境功能区目标水质为Ⅲ类，该功能区内某企业污水排放达到地表水Ⅱ类标准，那么对其计征污水排污费就没有意义。
这套标准低下、没有体现“污染者付费”、不具备激励减排功能的排污收费制度，就这样被环境税法全盘继承了。
问：如果要体现“污染者付全费”，或者说，环境税率应如何制定，才能够具有调节排污行为的功能，使外部成本内部化?
马中：以污水税税率为例，其制定可以通过以下过程实现——
首先，基于受纳水体的环境功能和现状水质确定排放标准，达到这个排放标准的污水不会造成环境污染，即环境无退化;再根据环境无退化的排放标准分别确定各行业废水污染物从排放浓度处理到环境无退化标准浓度时每污染当量的治理成本。
污水税的税率应略高于每污染当量的治理成本，从而激励排污者治理污染，使排放水平达到环境无退化标准。
由于不同行业废水污染物的种类、初始浓度、处理工艺各不相同，另外，地区间的社会经济发展水平，环境容量情况各异，因此污染治理成本也会有较大差异，污水税税率应“因地因行业”制定。
问：说到环保和经济发展矛盾的这样一个古老命题，那么关于环境税率调整，最主要的反对声音也是说，会增加企业的成本。而你认为，现行税(费)率远低于治理成本，那么根据你的研究，环境税率在什么样的一个水平，比较合适?
我们对此做过污水排污费的实证分析，发现在现行税率基础上，再提高2—4倍，都在企业和国民经济的承受范围之内。
在2014年排污费提标前后，污水排污费的标准分别为0.7元/污染当量和1.4元/污染当量，环境保护税法征求意见稿的税率，沿用1.4元/污染当量。
假设把工业行业COD达标排放的收费标准提高到2.8元/污染当量，我们选择了常州市武进区175家企业进行分析，发现利税影响程度<3%的企业有135家，占全区的77.1%，总产值和利税分别占86.59%和91.43%，而COD排放量只占全区的22.18%。
我们设置了2.8元、4.2元、5.6元/每污染当量三种情景，并分析不同情景下污水税征收对企业的影响，发现污水税对大多数企业的影响程度不大，只对少部分排污系数高、污染严重的企业影响较大。污水税征收具有淘汰落后产能，促进产业结构优化升级的作用。
这是实证分析，而非虚拟。环境税率提高，肯定会增加一些成本，但到不了影响经济发展的程度。
说到企业的承受力，不能单纯看环境成本，要横向比较劳动力、技术、土地、能源等其他成本。你会发现，一个企业的各种成本，最小的就是环境。
有的企业到了亏损边缘的时候，最后一根稻草，归到环境头上去。可是劳动、技术、能源成本是怎么出现，怎么造成的?就是因为长期靠成本平均化，靠环境的无成本或低成本，把它那些成本均摊了，所以总成本一直处于可承受的范围。从经济学上解释，你长期不进步，是因为环境这碗饭太好吃了。
如前所述，2012年中国工业污水排污费平均标准为0.12元/吨，只等于真实治理成本(5-10元/吨)的1/83-1/42。低的排放标准和收费水平通过政策形式“合法”降低了工业企业的真实环境成本，工业企业排水无需承担全部环境资源成本，因此取得超额收益。
同时，2012年全国国内生产总值收入51.9万亿元，工业增加值19.9万亿元，规模以上工业企业利润高达5.6万亿元，工业企业缴纳的水费才600多亿元，仅相当于工业企业利润的1/94。因此“企业承受力假说”是一个伪命题，享受了多年环境红利的工业企业有能力也有责任和义务承担全部环境资源成本。
我一直在琢磨为什么中国人有这么根深蒂固的思想，认为污染环境是合理的，大家都认同。后来我发现主要原因就是挣钱，因为钱就是这么挣的。
2014年1月1日起，北京市大幅提升化学需氧量、氨氮等主要水污染物的排污收费标准，新标准是原标准的14-15倍，收缴的排污费已经接近治污成本。到什么时候，环境成本必须承受了，就像现在北京一样，肯定别的地方也会出现这种情况，那个时候你这个企业是一定要死了。
从这个意义上讲，环境税有另外一个作用，尽可能早地提醒企业。所以环境税不是一个简单地增加成本的作用。它有个激励作用，不光调节企业的环境行为，还调整经营活动。
而按照我们的测算，即使提高了环境税和收费标准，依然达不到和别的要素成本相当的程度。
问：环境税平移承接了排污费这个盘子。众所周知，排污费制度也有很多漏洞，比如协商收费、账目不清等。那么这些问题是否同样会成为环境税推行的重要掣肘?
马中：排污收费确实还有更深层次的问题。我在做水价研究的时候，一做横向比较，吓一跳，四大水费(水资源费、供水费、污水处理费、污水排污费)里，排污收费的最少。
生活污水处理费是工业废水排污费的六到七倍，收100多个亿。而工业废水排污费在2012年只有22个亿，中国这么大的工业产值、用水量，只收了22个亿，这是非常惊人的事儿，而且还在萎缩，从2007年以来，一直在下降。
为什么只收了22个亿?是因为工业污水就排了220亿吨。(根据《中国环境统计公报》，2012年，全国工业废水排放量221.6亿吨。)
这个220亿吨不是经过污水处理厂的，就是工业直排的污水，所以收上来的这个22亿，就是按照排污收费的标准，乘以工业排水量。
这个量其实是很小的。那么这个数是怎么统计来的?就是收集数据或上报得来的。其真实性又有几分呢?
今年全国人大常委会委员辜胜阻在《水污染防治法》专题询问时，提出每年排到长江的污水就300多亿吨。那这个数字又如何解释?
根据统计，2012年我国工业用水量(不含火电行业)930亿吨，工业废水排放量220亿吨，工业用水用排比为4.2:1。我们利用水平衡模型计算，得出结果是，2012年实际工业废水排放量应为370亿吨。其中工业无处理排水量150亿吨[1]，占全部工业废水的40%。
这就是排污收费的问题，现在是排污费越收越少，中国的工业污染，至少是水方面，越治越好，这本帐如果被环境税接下来，它就是照着这个继续收费，无非是提高点税率。排污费收22亿，那环境税收44亿，可依然是220亿吨污水的排放量。所以它不仅接受了排污收费的体系，而且是整个基础性的烂帐。
所有经济政策离不开基础数据。大气污染排放物亦然。根据2014年环境公报，全国二氧化硫总排放量2000多万吨，其中电力行业的排放量是700多万吨，去除量是2000万吨。电力行业用了中国一半的煤，去除量加上排放量是3300万吨，用一半煤的行业，说出了自己的产生量和排放量。我们认为，电煤的煤质只可能比其他行业好，不可能差，就拿它的数，那么另一半的煤的二氧化硫产生量大概也是在3300万吨，而这部分煤是很少有脱硫工序的。
光看统计数字，是非常漂亮的。但是不去核查，就照搬过来，开始收税，还是一本糊涂账。
三问环境保护税法
一问：为何要开征环境保护税?
1979年颁布的《环境保护法(试行)》确立了排污收费制度，至今已实行30多年。针对影响环境的重点污染源情况，我国选择对大气、水、固体、噪声等四类污染物征收排污费。2014年根据污染治理新情况、新要求，国家进一步调整了排污费征收标准，在原有标准基础上，总体向上调整一倍，并允许污染重点防治区和经济发达地区适当上调征收标准。2003年至2015年，全国累计征收排污费2116亿元，2015年征收额为173亿元。
排污费征收制度已实施多年，为什么要实行“费改税”?
财政部财政科学研究院副院长白景明接受记者采访时表示，通过收费这一经济手段促使企业加强环境治理、减少污染物排放，对我国防治环境污染、保护环境起到了重要作用。但这种是非税收入的形式不是很稳定。在实际执行中存在执法刚性不足、地方政府和部门干预等问题。征收环境保护税为我国绿色发展提供了有依据的资金来源，有利于构建绿色税制体系，促使环境外部成本内生化，倒逼高污染、高耗能企业转型升级，推动经济结构调整和发展方式转变。
上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建对记者表示，“费”和“税”是有区别的。新开征税种要通过全国人大立法，征求公众的意见，一旦通过后就有了强制性。推动环境保护费改税也是落实税收法定原则的要求。开征环境保护税，可以消除排污费制度存在的执法刚性不足、地方政府干预等问题;有利于提高纳税人环保意识和遵从度，强化企业治污减排的责任;也有利于规范政府分配秩序，优化财政收入结构，强化预算约束。
中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任张斌接受记者采访时表示：“开征环境保护税，增强了收入的刚性，加大了执法力度，能更好地让税收在保护环境方面发挥作用。更重要的是为环境治理建立了制度框架，可以在适当的时候增加新的税目，发挥税收在环境保护方面的调节作用。长期来看，也为中国履行全球减排义务打下基础。”
二问：会不会加重企业负担?
“我认为不会增加企业负担。这次环境保护税法的制定，有一个重要的原则就是实现收费与征税制度的平稳转换。考虑目前我国经济下行压力较大，企业生产经营较为困难，此次费改税将以原排污费征收制度为基础实行平移。”白景明告诉记者，环保税并非凭空新增的'税种，而是在“费改税”的原则之下，由新的环保税替代既有的排污费。
环保税法根据现行排污费计费办法，设置环境保护税的计税依据;以现行排污费收费标准为基础，设置环境保护税的税额标准。比如，对大气污染物、水污染物，环保税法沿用了现行的污染物当量值表，并按照现行的方法以排放量折合的污染当量数作为计税依据。
张斌告诉记者，环境保护税和其他的税收不同，是对排污行为带有惩罚性质的收费，如果企业履行环保责任，减少污染物排放，就可以少缴税。同时，鼓励污染物治理。与原有的排污费相比，在征税对象、计税依据、税额标准等要素均保持不变的同时，环保税法还增加了一档减税优惠，即纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于规定标准30%的，减按75%征收环境保护税。
此外，环保税法还明确了5种暂予免税的情形。例如，为支持农业发展，对农业生产排放的应税污染物免税;考虑到现行税制中已有车船税、消费税等，对机动车、船舶等流动污染源排放的应税污染物暂免征税;为鼓励固体废物综合利用，减少污染物排放，对纳税人符合标准综合利用的固体废物暂免征税等。
“从当前来看，环境保护税以原排污费征收制度为基础实行平移，总体上不会增加企业负担。”胡怡建告诉记者，但是从长期来看，在现有对大气污染物、水污染物、固体废物、噪声等重点污染源征税的基础上，要探索对其他污染物征税，在条件成熟后，将相关污染物如挥发性有机物排放等列为征税项目，进一步加大环境治理力度，费用增加也是必须的、合理的。
“我们每年都会按规定缴纳一定排污费，征收环境保护税后实行平移，短期内不会增加企业负担。从长期来看，排污多的多缴税，排污少的少缴税，比较公平，能更好让企业减少污染物排放、促进产业转型升级。”山西省山力铂纳橡胶机带有限公司董事长张朝辉接受记者采访时说。
三问：收入归属哪一级政府?
财政部税政司有关负责人介绍，现行的财政体制排污费是实行中央和地方1∶9分成。环境保护费改税以后，拟将环境保护税全部作为地方收入，中央将不再参与分成。
与此同时，环保税开征以后，在税政统一基础上，国家将适当下放税政管理权，授权各省(区、市)在规定幅度内，统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会发展目标要求，确定具体适用税额。
白景明认为，根据事权和支出责任划分，地方应该承担污染治理的事权。环境保护税收入全部归地方政府，是考虑到当前环境治理主要工作职责在地方政府，同时授权各省(区、市)在规定幅度内，统筹考虑本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会发展目标要求，确定具体适用税额。
白景明说，现行大气和水污染物的排污费标准，国家只规定了下限而未规定上限，下限标准为每污染当量1.2元和1.4元，各省(区、市)可上浮收费标准。目前各地实际执行的排污费标准差异较大，大部分省份按国家规定的最低标准执行，有7个省份高于规定的最低标准，北京排污费标准最高，是国家规定最低标准的8—9倍。“为避免地方裁量权过大，同时兼顾各地现行排污费标准，税法对环境保护税设定了税额上限，为最低税额标准的10倍，即大气污染物的税额幅度为1.2元至12元，水污染物的税额幅度为1.4元至14元，由各省(区、市)在该幅度内确定具体适用税额。”
“之所以限定最高和最低标准，是因为各地的污染程度不同，考虑到了各地的差异化，同时又防止过多过滥征税。”胡怡建告诉记者，从支出的角度看，污染治理既是中央也是地方的工作，考虑到地方是污染治理的主体，必须给与一定的财力，环境保护税全部归地方是很好的方法。当然，中央也并不是不投入，相反，还要加大投入。
统计显示，“十二五”期间，全国财政一般预算支出用于节能环保的支出达到了1.76万亿元，其中2015年节能环保方面的支出达到4814亿元，重点是支持大气、重金属和重点流域的水污染治理和防治。
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