新形势下国库资金的风险与防范调研报告
随着新国库核算体系的推行和财政国库管理制度改革的深入，国库业务内容已发生并将继续发生重大变化。国库资金清算由过去单一的行库往来方式转换为行库往来、支付系统往来、国库内部往来和同城票据交换等多种形式并存的多渠道资金清算方式；从一个相对封闭、相对间接的资金清算体系转变为一个开放的、直接的资金清算体系。国库部门直接参加资金清算，风险点增多，风险的隐蔽性更强，防范风险的难度也随之加大。在这种新形势下，中央银行国库部门应该如何适应新的要求，防范风险，保证国库资金安全运行，笔者就此作一些探讨。
一、国库资金风险的表现形式及其成因
（一）领导不重视形成的组织风险。具体表现在有些行领导对有形的货币发行库安全很关心，经常过问、检查，对人员配备和安全设施的投入也相对倾斜。而对国库则相对关注、重视不够，以至于在决策考虑工作时对国库工作研究过少，在人员配备和设备投入上，存在职数偏少、素质偏差、投入不足等现象。新的国库业务操作流程需要人员间相互制约且分工较细，思想上的麻痹必然会造成组织上的分工不合理和业务处理上的差错风险。
（二）内控执行不到位形成的管理风险。具体表现在业务不熟悉难于管理和风险意识不强疏于管理两方面。如会计核算和操作制度设置不严密、不规范或不符合会计核算要求、要害岗位不进行轮换，内控监督机制不完善，未进行分级审批、重大会计事项报告制度，未进行会计事后监督或事后监督制度未严格执行，部门领导、会计主管未定期或不定期检查制度是否严格执行，使内控制约出现真空地带。
（三）规章制度不完善形成的制度风险。一是制度建设滞后。随着金融电子化、信息化的快速发展，计算机网络技术广泛应用于国库业务中。对业务运行中出现的电子信息、电子票据如何进行安全操作与管理，至今还没有一项正式的切合实际的制度来加以规范。使国库业务信息技术的应用在一定程度上存在风险隐患；二是某些制度可操作性差。如：国库对延压税款问题的制约上，从《国家金库条例》、《国家金库条例实施细则》到《金融违法行为处罚办法》，以及《商业银行、农村信用社代理国库业务管理办法》，只对金融机构有监管处罚措施，而对当前经常延压税款的征收机关只有明确的监督要求，没有具体的可操作性强的制约措施，使国库资金不能及时入库，形成风险；三是某些规定不切实际。如：《国库会计管理规定》第十六条要求：国库会计需设置资金清算、明细核算、综合核算等16个国库会计岗位，同时第十八条对岗位分工提出了五条具体要求，规定各岗位可实行一人一岗、一人多岗或一岗多人，但其中六个岗位相互不能兼任，三个岗位不得参与会计账务处理。在实际工作中，即使按照“一人多岗，一岗多人”的要求设置岗位，会计核算和资金清算至少也需要8—10人的编制，再加上财政国库改革的不断深化、强制休假等因素的影响，国库会计核算的要求更高，任务更重，对人员的配备要求更多。显然，各级国库部门现有编制是达不到要求的，特别是县级支库和代理支库人员编制较少，必然造成这些支库为完成日常核算工作任务，无法按照此项规定的要求进行岗位的合理配置，以至于不按要求兼岗，出现违反规定交叉业务的现象。
（四）制度执行不严格形成的操作风险。国库业务人员在业务操作过程中有章不循，违反制度规定办理业务，如会计科目使用不正确，帐务处理混乱；各岗位人员不严格执行职责，凭证审核不严，会计帐务处理“一手清”；各项检查走过场，形式主义严重；不认真审查更正凭证，存在汇总更正、对帐不认真等。这虽不是故意犯罪，但主观上已为犯罪分子提供了作案的机会，导致国库资金出现被盗被挪的风险隐患。
（五）信息技术薄弱形成的网络风险。由于银行全方位、全开放服务体系的确立和电子银行的开通，使金融电子化系统更具有开放性，使各种金融网络的互连程度进一步提高，网络管理更加复杂，网络上的金融信息传输、金融服务的安全受到更大威胁。目前各级基层国库，特别是县乡级支库，由于计算机等设备投入的限制，存在国库核算操作系统与人民银行局域网没有从物理上进行隔离的情况，给国库资金安全带来极大的安全隐患。国库核算系统和计算机网络安全措施比较薄弱，网络技术的选用及其安全可靠性成为影响国库资金安全的重要环节，任何一个漏洞只要被他人利用进行攻击，均会造成系统毁灭性的打击或重要数据丢失。
二、防范措施和建议
（一）尽快完善国库法规制度，做到切实可行。俗话说，兵马未动，粮草先行。国库有关制度建设要有前瞻性和可行性。建议尽早制定颁布《国库法》或新的《国家金库管理条例》及其《实施细则》，明确国库对财政收支的监督责任，是具有法定权力的行为主体；明确国库不仅对经办国库业务的商业银行、信用社等的违法违规行为具有处罚权，而且对征收机关和财政部门违反国家法规的行为也有处罚权。以保证各部门征收的各级税款能够及时、准确、足额入库，从法律层面和制度上指导和保障国库工作的正常开展。在现阶段国库人员得不到进一步充实的情况下，只要坚持记账复核绝对分开，即通常所说的换人复核制度，适当扩大兼岗的范围，实施制度约束人，岗位监督人，减少风险隐患；针对商业银行代理支库管理困难、问题较多的情况，应建立中心支库垂直管理的由人民银行直接经理支库来取代商业银行代理支库业务，便于增强国库人员的稳定性，也有利于对国库人员开展各种业务培训和素质
教育等。
（二）严格执行各项内控制度，着力规范业务操作。制度的生命力在于执行。在现阶段财政国库体制改革不断深化的情况下，为确保国库资金安全，必须确保各项内控制度不折不扣地加以严格执行。严格按照规章制度，认真组织预算收入的收纳、入库、报解，认真办理预算收入的拨付、退付，及时准确反映国库收支情况。严格按照〈〈国库会计管理规定〉〉，科学合理地配置岗位。在人数不足的情况下，可以“一人多岗”，一些重要岗位要绝对杜绝兼岗，如“印、押、证”必须“三分管、三分离”；记账与复核必须分离。要严格按照国库业务操作规程，认真组织好国库资金的核算工作，严格审核核算凭证，落实各岗位责任，按日、月、年认真执行对帐制度。落实计算机操作管理制度，加强操作员口令、密码的管理。按照制度要求开展国库资金管理工作，认真组织开展对辖内国库分支机构、商业银行办理国库业务的检查工作，认真履行法律授予的对财政、征收机关的'监督管理职责，保证管理绩效。经常开展对规章制度执行情况的检查，落实重大事项分级审批制度和报告制度。加强外部审计监督力度，发挥财政监察、审计和人民银行内审部门的监督作用。
（三）加强计算机信息联网，建立风险监控体系，确保资金安全。财、税、库、行电子化、网络化的实行，是解决国库业务操作中税票量多，劳动强度大，易出差错，柜台积压，跨行交换速度慢等问题的最有效办法。目前，财、税、库、行均已自成体系初步实现电子化，但各自体系与外部各不相容，没有达到真正电子化的要求，既浪费资源和资金，又歇制了工作效率的提高，因此必须加快财、税、库、行横向联网的进程，尽快开发全国统一的财、税、库、行横向联网程序。这样不仅可使财、税、库、行及时实现资源共享，避免重复劳动，加快资金报解，提高工作效率，而且有利于国库部门及时掌握各纳税单位应缴款项、应退款项的动态情况。在此基础上，要建立财、税、库、行管理信息联网系统，对资金的来源、运用进行全程不间断监控，特别是对异常划拨、可疑支付进行及时预警，便于财、税、库、行各部门联手采取措施化解风险，从而实现国库资金的规模化、规范化管理。不断升级和完善国库核算系统，提高防御网络恶意攻击的能力，以保证国库数据完整和国库资金安全。
（四）加强学习，提高国库人员的整体素质。随着国库新业务的拓展，国库网络化的发展，对国库人员的思想和业务素质提出了更高更新的要求。因此要对国库人员进行经常性的职业道德教育，使之树立正确的世界观、人生观。同时要通过业务学习、制度培训等方式，使他们尽快地对财税知识和政策全面了解，不断提高业务素质，以适应业务发展的需要。总之，应将国库队伍建设成为一支既懂业务核算，又懂财税、金融政策及相关法律的复合型人才队伍，以保证国库资金的安全高效运行。
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