我国建筑节能立法现状及争议问题解析
节约能源是我国的基本国策，国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。下面是小编为大家分享我国建筑节能立法现状及争议问题解析，欢迎大家阅读浏览。
我国建筑节能立法现状及争议问题分析
节约能源是我国的基本国策，国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。2007年修订的《中华人民共和国节约能源法》首次从国家法律的效力层面对建筑节能做了专门规定。本文结合我国建筑节能的立法现状及存在的问题，对建筑节能在司法实践中的争议问题进行探讨，以期有助于司法实践。
建筑节能法律现状综述
能源是发展国民经济的基础，《中华人民共和国建筑法》明确要求在建设工程施工过程中节约能源和保护环境。目前，从狭义的法律效力层面来说，虽然《节约能源法》从基本法律的角度对节约能源制度进行了规范，但我国还缺乏专门的建筑节能法律，仅由一部《民用建筑节能条例》对民用建筑节能制度进行了规范。
1节约能源法
《中华人民共和国节约能源法》于1997年11月审议通过，并于2007年10月修订。修订后的《节约能源法》从节能目标责任制和节能考核评价制度、建筑节能管理、法律责任等多个方面对建筑节能进行了规定。
在该法“合理使用与节约能源”一章里首次将“建筑节能”作为一节做了专项规定，主要包括以下内容：该节包含建筑工程执行建筑节能标准、房地产开发企业对所售房屋节能信息的告知义务、鼓励使用节能建筑材料和设备和可再生能源利用系统等七项条款。同时，在法律责任一章里，明确了违反建筑节能标准的法律责任。
(1) 要求建筑工程严格执行建筑节能标准
该节第三十五条规定，“建筑工程的建设、设计、施工和监理单位应当遵守建筑节能标准。不符合建筑节能标准的建筑工程，建设主管部门不得批准开工建设;已经开工建设的，应当责令停止施工、限期改正;已经建成的，不得销售或者使用。建设主管部门应当加强对在建建筑工程执行建筑节能标准情况的监督检查。”该项规定要求建设单位要把实施建筑节能标准作为基本要求，立项时必须要提出项目建筑节能的指标以及落实措施，在项目建设的各个阶段严格执行。要求监理单位要严格执行《建设工程监理规范》，对不符合建筑节能标准的行为要坚决制止;工程监理完成后，监理企业应在工程质量评估报告中明确建筑节能标准的实施情况等[1]。
(2) 赋予房地产开发企业对所售房屋节能信息的告知义务
该节第三十六条规定，“房地产开发企业在销售房屋时，应当向购买人明示所售房屋的节能措施、保温工程保修期等信息，在房屋买卖合同、质量保证书和使用说明书中载明，并对其真实性、准确性负责。” 房屋的节能措施，直接关系房屋质量和住房成本，对这些内容消费者享有知情权。为了维护消费者的合法权益，也为了实现建筑节能目标，保温工程在保修范围和保修期内发生质量问题的，施工单位应当履行保修义务，并对造成的损失依法承担赔偿责任。
(3) 鼓励使用节能建筑材料和设备和可再生能源利用系统
该节第四十条规定，“国家鼓励在新建建筑和既有建筑节能改造中使用新型墙体材料等节能建筑材料和节能设备，安装和使用太阳能等可再生能源利用系统。” 目前，国家鼓励使用新型墙体材料和其他节能建筑材料、节能设备主要包括所有财政拨款或补贴的行政机关办公用房、公共建筑、经济适用房、示范建筑小区和国家投资的生产性项目等，要选用和采购新型墙体材料;其他新建建筑要逐步提高新型墙体材料的应用比例;加强标准体系建设与监管，将应用新型墙体材料、执行建筑节能设计标准等要求纳入立项、设计、施工图设计文件审查以及竣工验收备案等各个环节，促进新材料、新技术、新工艺的应用等多项举措。
(4) 明确违反建筑节能标准的法律责任。
同时，本法对建设单位和设计、施工、监理单位违反建筑节能标准的法律责任做了明确规定，“建设单位违反建筑节能标准的，由建设主管部门责令改正，处二十万元以上五十万元以下罚款。设计单位、施工单位、监理单位违反建筑节能标准的，由建设主管部门责令改正，处十万元以上五十万元以下罚款;情节严重的，由颁发资质证书的部门降低资质等级或者吊销资质证书;造成损失的，依法承担赔偿责任。”
2民用建筑节能条例
2008年7月，《民用建筑节能条例》审议通过，该条例调整的范围包括居住建筑、国家机关办公建筑和商业、服务业、教育、卫生等其他公共建筑。规定“在保证民用建筑使用功能和室内热环境质量的前提下，降低其使用过程中能源消耗的活动。”，其根本目的是为了加强民用建筑节能管理，降低民用建筑使用过程中的能耗 ，提高能源利用效率。该条例对新建建筑节能、既有建筑节能、建筑用能系统运行节能、法律责任四方面给予明确。
(1) 新建建筑节能——全过程节能控制
该章规范了新建建筑各个环节的节能管理要求，包括城乡规划、项目立项、竣工验收等多个环节。第一，在城乡规划阶段，“编制城市详细规划、镇详细规划，应当按照民用建筑节能的要求，确定建筑的布局、形状和朝向。对不符合民用建筑节能强制性标准的，不得颁发建设工程规划许可证。”该条从建筑节能方面对建设工程规划许可证的取得加以限制，即设计方案必须符合建筑节能强制性标准。第二，在项目立项阶段，“施工图设计文件审查机构应当按照民用建筑节能强制性标准对施工图设计文件进行审查;经审查不符合民用建筑节能强制性标准的，县级以上地方人民政府建设主管部门不得颁发施工许可证。”该条规定明确了对于不符合民用建筑节能强制性标准的，不得获得施工许可证。第三，在竣工验收阶段，“建设单位组织竣工验收，应当对民用建筑是否符合民用建筑节能强制性标准进行查验;对不符合民用建筑节能强制性标准的，不得出具竣工验收合格报告。”也就是说，即便前期的工程规划审查、施工图设计审查符合相关规定，但在建设施工过程中没有依照相关文件执行，在工程验收时不符合民用建筑节能强制性标准的，无法取得竣工验收报告。第四，该章还对保温工程的保修期限做了单独规定，明确了“在正常使用条件下，保温工程的最低保修期限为5年。保温工程的保修期，自竣工验收合格之日起计算。保温工程在保修范围和保修期内发生质量问题的，施工单位应当履行保修义务，并对造成的损失依法承担赔偿责任。”
(2) 既有建筑节能——成本控制基础上范围扩大
所谓的既有建筑节能改造，是指对不符合民用建筑节能强制性标准的既有建筑的围护结构、供热系统、采暖制冷系统、照明设备和热水供应设施等实施节能改造的活动。本章明确了节能改造的实施范围，以及进行节能改造的基本方式和内容，专项如“实施既有建筑节能改造，应当符合民用建筑节能强制性标准，优先采用遮阳、改善通风等低成本改造措施。既有建筑围护结构的改造和供热系统的改造，应当同步进行。”“对实行集中供热的建筑进行节能改造，应当安装供热系统调控装置和用热计量装置;对公共建筑进行节能改造，还应当安装室内温度调控装置和用电分项计量装置。”等都对既有建筑节能改造提出了明确要求。
(3) 建筑用能系统运行节能——使用人的保证正常运行义务
该章设置了建筑用能系统运行、大型公共建筑节能运行管理制度，要求“建筑所有权人或者使用权人应当保证建筑用能系统的正常运行，不得人为损坏建筑围护结构和用能系统。”、“国家机关办公建筑和大型公共建筑采暖、制冷、照明的能源消耗情况应当依照法律、行政法规和国家其他有关规定向社会公布。”等，是对建筑系统节能运行的规范。
(4) 法律责任制度——强化建设单位的节能义务
在该法第五章，参照《节约能源法》有关建筑节能法律责任的认定，对建设单位和设计、施工、监理单位违反建筑节能标准人员的法律责任进行了细化，例如“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府建设主管部门责令改正，处20万元以上50万元以下的罚款：(一)明示或者暗示设计单位、施工单位违反民用建筑节能强制性标准进行设计、施工的;(二)明示或者暗示施工单位使用不符合施工图设计文件要求的墙体材料、保温材料、门窗、采暖制冷系统和照明设备的;(三)采购不符合施工图设计文件要求的墙体材料、保温材料、门窗、采暖制冷系统和照明设备的;(四)使用列入禁止使用目录的技术、工艺、材料和设备的。”、“违反本条例规定，房地产开发企业销售商品房，未向购买人明示所售商品房的能源消耗指标、节能措施和保护要求、保温工程保修期等信息，或者向购买人明示的所售商品房能源消耗指标与实际能源消耗不符的，依法承担民事责任;由县级以上地方人民政府建设主管部门责令限期改正;逾期未改正的，处交付使用的房屋销售总额2%以下的罚款;情节严重的，由颁发资质证书的部门降低资质等级或者吊销资质证书。”等七项条款。
我国建筑节能立法存在的问题
尽管我国已经通过并实施了《节约能源法》和《民用建筑节能条例》，但有关建筑节能的法律体系仍不能满足现有的建筑节能的工作需要，主要存在建筑节能立法的效力层级较低、缺乏可操作性等问题。
1建筑节能立法的效力层级较低
目前，我国建筑节能立法还未形成规范性体系，在法律效力层面缺乏系统而明确的针对建筑节能的法律，而行政法规层面也仅有一部《民用建筑节能条例》。随着建筑节能工作的推进，除现有的《民用建筑节能条例》之外，我国应当相应地出台专门的建筑节能法律，并制定相应的如工业建筑、市政基础设施等专项行政法规和地方性法规。
2建筑节能立法缺乏可操作性
现有的建筑节能立法主要是对民用建筑节能的规范，其适用范围较窄，缺乏可操作性。一是建筑节能立法缺乏对具体内容措施的细化和明确性的.规定，在实施过程中没有一套完整的建筑能耗评估体系与法律体系相配合，如《民用建筑节能条例》第二十三条虽明确了保温工程的最低保修期限为5年，但并未明确规定保修范围，也就是说保温工程存在何种问题施工单位才承担修复责任或承担民事赔偿责任。二是建筑节能法律责任不够具体，没有明确追究的责任主体和方式，如若承担行政责任由谁来执行，行政不作为的情况下由谁来监督等。三是在实施过程中缺乏对建筑节能系统而明确经济鼓励政策，建筑节能缺乏相应的资金支持。
建筑节能制度实施过程中的争议问题
建筑节能主要涉及材料和设备两大市场，包括墙体材料、保温、门窗、采暖制冷系统和照明设备等相关类别[2]，在建设工程施工过程中，发、承包双方往往会就建筑节能中的标准认定问题、违约责任承担问题以及相应的修复方案问题产生较大的争议。
1建筑节能中的标准认定问题
在有关建筑节能方面的争议中，建筑节能材料是否符合节能标准往往是发、承包双方的争议焦点。根据《节约能源法》第十四条第二款的规定，各地区、各部门可以根据当地气候环境等地理因素制定高于国家标准的地方性标准，以更好的规范当地的建筑节能。也就是说，在合同约定有建筑节能标准的情况下，双方应当遵循合同约定，但合同约定的建筑节能标准低于国家标准的应属于无效条款;在合同没有约定的情况下，依据《合同法》第六十二条的规定按照国家、行业标准履行。
在建设工程施工合同履行中，判断建筑材料是否符合国家强制性的节能标准或者合同约定的节能标准，一般是委托专业的鉴定机构对建筑节能材料、工程质量是否符合节能标准进行鉴定，根据鉴定结果确认建筑节能方面的工程问题的属性以及原因的认定。因我国建筑节能工程质量验收规范不够完善，对部分工程的合格标准以及检测方法均未作出规定，导致检测和评判缺乏明确的规范依据，而导致鉴定机构亦无法出具明确的鉴定意见。这也就给建设工程的施工过程中争议的解决造成了一定的困难。
2建筑节能工程中的责任承担问题
在司法实践中，建设工程施工过程中与建筑节能有关的责任的承担有民事上的违约责任、赔偿责任，行政责任。以保温工程为例。
(1) 建设工程中施工过程中的常见的责任的承担，一是承包人对发包人的赔偿责任。若承包人所使用的保温材料不符合建筑节能材料标准或保温工程达不到合同约定的标准的，承包人应承担赔偿责任，在双方有合同约定的情况下依照合同约定，没有合同约定的，可采取在工程竣工验收时扣除该部分材料价款的方式。二是发包人即房地产开发企业对购房人的赔偿责任。若房地产开发企业所售房屋未达到国家规定的保温标准，房地产开发企业应承担行政责任及损害赔偿责任;对于合同中没有约定民事责任的情况下，应赋予购房者变更合同价款的权利。
(2) 房地产开发企业未履行告知义务时的责任承担问题。《民用建筑节能条例》规定，若房地产开发企业未对购房者如实告知保温工程的实际情况或保修期限的，房地产开发企业应承担行政责任及合同约定的民事责任。此种告知义务是条例规定的法定义务，如房地产开发企业未履行该义务而房屋买卖合同中亦未就此问题予以约定的情况下，房地产开发企业是否应当承担违约责任以及承担合何种违约责任，实践中尚存在较大的争议。笔者认为，对于法定义务的违反，房地产开发企业应当继续履行告知义务外，还应当赔偿因其未履行告知义务而导致购房人因此而增加的支出或费用。
3节能要求不达标实际进行修复的争议问题
在建设工程不符合发、承包双方约定的建筑节能标准的情况下，原则上应当依据合同约定的标准，由承包人进行工程实际的修复，使工程达到合同约定的节能标准。如无法对建筑节能工程进行修复，则可能需要承包人进行建筑节能工程的重新建设。
但笔者认为，是否进行建设工程的实际修复或者重新建设，应当坚持经济效益优先的原则。也就是说，在建筑节能标准高于国家强制性标准而低于双方当事人约定的合同标准的情况下，如不符合合同标准的部分不会严重影响工程的正常使用，而对不符合合同标准的部分进行修复的成本极高或明显高于建造成本时，基于经济效益优先的原则，可由承包人承担修复之外的其他替代性违约责任。但对于建筑节能标准不符合国家强制性标准的，应由相关部门对承包人进行行政处罚。此种观点在司法实践中也得到了人民法院的支持。例如，在某幕墙公司与某房地产公司建设工程施工合同一案中，因外墙保温材料不符合双方约定的建筑节能标准，且修复成本远高于施工成本，最终法院并未按照合同约定确定由幕墙工程公司承担修复责任，而是由其承担质量违约金责任、材料费赔偿责任等违约责任承担方式[3]。
结语
目前我国建筑节能立法还未形成规范性体系，建筑节能方面的规范不够完善，导致建设工程施工过程中的责任认定缺乏明确的依据。如何在保证工程质量的前提下，提高建筑节能立法的可操作性，在当前就变得尤为重要。
【注解】
[1] 参见：《中华人民共和国节约能源法(2007修订)释义》
[2] 参见：《权威解读<民用建筑节能条例>-专访住房和城乡建设部科技司巡视员武涌》，中国投资2008年10月
[3] 详见：北京市东城区人民法院(2011)东民初字第02625号民事判决书。