基层审计机关审计程序简化对策
审计程序，是指为完成审计工作所需的详细步骤，对审计人员而言，就好像地图对旅行者，没有审计程序，就不能规范审计行为，保证审计质量，防范审计风险。但是审计程序也并非越多越齐全越好，而是要兼顾成本和效率，那么基层审计机关审计程序简化有什么对策呢?
一、 简化基层审计机关审计程序的必要性
1、 有利于化解当前基层审计人员少任务艰巨的矛盾。
现行市县两县级审计机关审计任务日益繁重，除“同级审”、省、署定等法定审计任务外，任期经济责任审计压力尤其繁重。
按照现行审计程序，从立项、审前调查、制定审计实施方案、提前发出审计通知书、进点召开座谈会、实质性审计、撰写审计报告并征求被审计单位意见、审计组对反馈意见作出说明、审计资料三级复核、召开审理会问题定性、出具审计报告和审计决定书、填报审计统计台账、审计资料归档等10多个环节(本级预算执行审计还要出具审计结果报告和审计工作报告，党政领导干部任期经济责任审计也要向同级政府及“联席办”提出专门的审计结果报告)，耗费审计人员太多的精力，审计效率太低。以我们曾经开展的某某单位领导正常离任的任期经济责任审计工作为例，该领导干部任职时间长达15年，以往开展常规财务收支审计次数又少，可资利用的审计资料极为有限，加上该领导干部在任期内以贷款为主投资1亿多元建了一栋办公大楼，时间跨度近十年，为收集完整有效的相关资料，审前调查和制定审计实施方案费时20多天，为确保审计数据真实准确，实质性审计前后也投入40多天，由于基建程序复杂性，审计报告在对该事项文字表述颇费周折，长时间未能形成共识，几易其稿，几经反复，撰写审计报告和征求意见又历时近20天，加上审计复核及大型审理会在审计问题定性处理方面分歧大，经过上网寻找依据及向上级审计机关请示，对该单位开展的任期经济责任审计，4位审计人员用了三个多月的时间，效果仍难尽如人意，审计“性价比”差，从某种意义上说是得不偿失，但站在基层审计人员的角度去解读，也纯属无奈之举。
因此审计程序的简化，一定程度上可以化解这一矛盾。
2、有利于节约基层审计工作成本。
适用现行审计程序，对基层而言，不仅增加不必要的资金成本，同时也增加了人力资源成本。当前基层审计机关面临着被审计单位范围广，规模不大，内部管理结构简单这种相对稳定的格局，套用如此完整的审计程序，实在没多大实际意义，可以毫不夸张地说，基层审计工作人员整个审计过程中，用于不具实际意义的各项程序与文书所花费的时间，绝对会远远多于现场审计时间。还有一些并没有硬性规定，但审计工作中确不可少的一些文书或表格，如：“审计决定执行落实情况回复”、“审计处理处罚事项汇总表”，“审计方案审批表”、“审计事项三级复核与反馈表”等等。基层审计人员往往不是将主要精力放在审计项目的实质性审查上，而是将大部分时间用在这些程序与文书上，在程序与文书的林海之中穿梭，这不仅增加相关资金成本付出，更多地增加了人力资源成本，也违背了节约行政成本的要求，导致经费紧张的局面难于得到释放和有效缓解。例如，我们近期开展市直某行政事业单位的预算执行情况审计，其年度拨款总额仅为260多万元，又没有行政性收费职能和政府性基金收入，纯属一般性的小型行政事业单位审计，由3名审计人员组成的审计组从审计正式进点到现场审计结束共计5天15个工作日，但是从实施审前调查开始至出具正式审计报告、下达审计决定书，共计历时29天，其中：审前调查及与被审单位相关人员座谈2天，制定审计实施方案1天，下达审计通知书3天，实质性审计及整理审计资料7天，征求被审单位意见7天，审计资料三级复核及召开审理会对审计问题定性分析分析处理处罚7天，签发审计文书2天，就这么一个极其普通的小型审计项目，一套完整审计程序走完，历时近一个半月(含正常的休息日)，其人力物力的耗费之多与审计效率之低下，让人难于接受，从某种意义上表明，简化基层审计工作程序事不宜迟。
当前市县两级审计机关经费困难，这是不争的事实，办公经费、交通工具、通讯设备不能适应现行审计工作的实际需要，相当一部分基层审计机关工作经费与实际审计上缴收入挂钩，审计程序的简化，有利于节省人力资源成本，化解经费紧张的瓶径。
3、有利于调动基层审计人员工作积极性，有效提高审计效率。
现有审计程序未能充分考虑基层审计工作现实，硬性规定必须严格遵守，与实际操作严重脱节，一定程度上阻碍审计人员创造力的发挥。 以我们这次专门开展的县级审计机关近三年实施审计工作汇总情况看，已列入统计的7个县级审计机关2007—2009年共计实施审计项目465个项目(单位)，平均每县一年开展审计约23个项目，在近三年所实施的审计项目中，年度收入规模(指行政事业单位年度经费收入总额、企业单位经营收入总额、建设项目当年实际完成投资额)300万元及以下者为284个单位(项目)，约占总审计项目数的61%;投入审计力量中，程序性耗时(指耗费在审计程序性方面的工作时日)占总投入审计力量高达64%，审计查出问题处理处罚在10万元以下的单位数占67%，特别是目前上级审计机关对任期经济责任审计提出的逢提必审、逢离必审等措施，给基层审计机关提出了新的更高的要求，即必须考虑经济责任审计与干部管理部门的同步问题，现行审计程序周期过长，审计难以达到预期目标。审计效率低下，审计人员工作积极性与主动性难于调动和发挥，迫切需要一套与干部选拔任用和监督管理相适应的审计程序。由此可见，现行审计工作程序已严重制约基层审计机关正常审计工作的有效开展，简化审计程序势在必行。
简化审计程序可以提高审计工作效率，有利于贯彻“全面审计”的方针。因为简易审计程序简化了大量的审计机关内部工作流程，这就可以节约出大量的审计时间，有利于扩大审计覆盖面，由原来滚动审计项目5年覆盖审一次，改为3年覆盖审一次，真正实现“三年审一次，一次审三年”。
4、有利于更好地服务当地经济建设，发挥审计职能作用。随着审计工作重要性的日益显现，地方党委、政府、纪检等部门交办的工作任务越来越多，没有超强快速反应能力，是很难信任高难度工作压力需要的，特别是当前“海西建设”，如火如荼，时不我待，福建要真正实现跨越式发展，非有超常规的举措与行动不可，作为经济卫士的基层审计机关，面临着前所未有的巨大压力，更必需寻找简单易行解决问题的方法，应对政治与现实的客观要求。审计程序的简化，能够促使基层审计机关更好地发挥审计职能作用，更为快速有效完成领导交办的各项任务，从而为当地经济建设特别是海西建设提供优质服务。
二、实行简易审计程序的可行性
(一)简易审计程序在法律上具有可行性
1、简易审计程序可以借鉴司法、行政机关的作法。《行 政 处 罚 法》、《民 事 诉 讼法》、《刑 事 诉讼法》 等法律有关条款专门规定了简易程序，并在实践中得到了积极运用。如税务、质监、工商等行政机关，公安、检察、法院等司法机关都很好地依据法律法规在适用简易程序这一环节上有了新的尝试，并取得很好的可资借鉴的经验。由此可见，审计监督作为政府行政执法的一个重要组成部分，完全可以借鉴现有一些司法、行政机关的作法，在适用简易审计程序等方面大胆探索，特别是基层审计机关，完全可以依照自身审计对象点多面广规模较小的特点，先行先试，在简化审计程序方面有所作为，这在法律上是完全站得住，具有很强的法律依据的。
2、简化审计程序符合《审计法》的精神。《审计法》第三十八条明确规定：“审计机关应当提高审计效率”。因此，作为基层审计机关应更多的关注如何提高效率这一价值目标，必须遵循成本投入最少而产出最大的效益规律，必须重视程序的经济性，不能只为追求公正而不计成本、不惜代价。审计执法工作其发展的方向应该是在确保审计质量的前提下尽量提高审计效率，如果不考虑被审计单位具体情况，一律实施现行审计程序，虽然有利于降低审计风险，但审计效率低下，会造成审计机关人力、财力资源的浪费。为此，简化现行审计程序，最大限度节约审计资源，提高审计效率，完全符合《审计法》的精神。
(二)简化审计程序在实践上具有可行性
据了解，浙江省、山东省、安徽省、江 苏 省、河南省、湖 南 省、河 北省、吉 林省、广西壮族自治区等地的一些审计机关，对市、县两级当地财政财务收支规模较小、内容单一，又对审计对象比较了解的审计项目试行了简易审计程序，实践证明，简易审计程序因其特有的简便快速、实用、针对性强，给基层审计机关带来了“福音”：一是实行简易审计程序后，可以节约大量的工作时间，减少很多流于形式的会议，并节约了办公耗材，工作效率得到了较大提升，审计成本也随之降低，有效缓解基层审计机关工作压力;二是实行简易审计程序后，审计人员可以集中主要精力在审计执法、审计规范、审计技术、审计整改、审计创新、审计成果转化等方面狠下功夫，对重点审计项目打造更多审计“精品”，还可以腾出更多时间和精力学习“充电”，研究深层次问题，更加注重在微观审计中找出带规律性、普遍性、倾向性、政策性的问题，实现从微观到宏观方面的转变，并从宏观和效益的角度出发，提升审计建议的层次，当好参谋，充分发挥审计建设性作用。可以说，上述部分地区对简易审计程序敢于先试先行，并在实践中积累了一定的经验，为我省审计机关出台统一规范的简易审计程序提供了良好的环境条件。
三、简化基层审计程序的对策与思路
《审计法》及其《实施条例》关于审计程序方面的规定必须执行。如果需要简化，则要通过严格的立法程序来审定。作为地方审计机关可以呼吁、建议，但没有权利改变、创新。在履行法定审计程序的过程中，在保证审计质量的前提下，简化工作程序，提高工作效率，具体怎么操作，资源怎么调配，内部流转如何更加合理、严格，更有利于抓住要害、突出重点，审计机关可以优化、探索、创新，这两者并不矛盾。
简易审计程序的适用范围 。审计项目就其性质而言，有简单、一般、复杂之分，只有对不同项目使用不同的程序才能使审计资源在配置上更加合理。行业审计、重点建设项目审计、国有大中型企业审计、经济责任审计、预算执行审计等内容较复杂的重要审计项目采用一般审计程序。属于财政财务收支内容单一、规模较小或人均费用较低的;资产负债规模较小、经济活动涉及面窄、影响范围不大的行政机关或事业单位。审计部门对这些被审计单位的情况比较了解，认为被审计对象各项制度比较健全、内部管理比较严格、相关经济活动比较规范的实行简易审计程序。
1、现行法律环境下简化审计程序的对策。在审计实践中要试行简易的审计程序，自然涉及到是否“依法审计”的问题。我国现行的《审计法》及其《实施条例》没有简易审计程序方面的明文规定，也就是说，简易审计程序还未正式立法。从严格意义上来说，不管审计项目大小、繁简，审计机关都必须执行现行规定的审计程序。但是，有些程序对基层审计机关的小审计项目而言是根本没有必要的。为了规避审计风险，我们可以把现行的审计程序分为涉及审计机关外部的审计程序和审计机关内部运行的审计程序。《审计法》主要是规范审计机关和被审计单位之间的权利义务关系，其规定的审计程序也相应以规范外部审计程序为核心。审计机关违反法定程序，可能会导致审计处理处罚决定无效等法律后果，因此，凡涉及审计机关外部的审计程序，如发送审计通知书、取证、审计报告征求意见、听证、复议程序等等，既涉及被审计单位的权利和义务，又是《审计法》规定的法定程序，应当适用审计的一般程序。
《审计法》未做明确规定的程序，而是各级审计机关为了控制审计质量而出台的审计程序，如编制审计项目计划、制定审计方案、编写审计日记、内部复核、召开审理会等等属于审计机关内部规定的审计程序，可以适用简化的审计程序。
2、简化审计程序的思路。
参照“行政处罚法”的模式，把审计程序区分为一般审计程序和简易审计程序。一般审计程序是指现行审计法及其实施条例以及国家审计准则规定的审计程序;简易审计程序是相对于一般程序而言的，指审计机关在审计简单审计项目所适用的程序。
实行简易审计程序的审计项目可以不进行审前调查，不编写审计工作方案，简化审计实施方案和审计报告的编写过程和内容。简易审计程序的审计实施方案可以只包括下列主要内容：一是审计实施方案编制的依据，二是被审计单位的名称和基本情况，三是审计目标，四是审计的范围、内容、重点以及对审计目标有重要影响的审计事项的审计步骤和方法，五是预定的审计工作起止时间，六是审计组组长、审计组成员及其分工，七是编制的日期，八是其它有关内容。其中被审计单位基本情况等有关内容可以从以前年度的审计资料获得，也可以电话询问被审计单位的有关人员。审计实施方案由主审人员编写，部门负责人审核、分管领导批准后实施。同时审计报告的被审计单位基本情况与相关摘录报表数据资料亦可相应简略，去粗取精，真正达到精简高效的目的需要。
实行简易审计程序的审计项目可以不编写审计日记，简化审计工作底稿。审计工作底稿只要求包括下列要素：一是被审计单位名称，即接受审计的单位或者项目的名称，二是审计事项，即审计实施方案确定的审计事项;三是会计期间或者截止日期，即审计事项所属会计期间或者截止日期;四是审计人员及编制日期，即实施审计项目并编制审计工作底稿的人员及编制日期;五是审计结论或者审计查出问题摘要及其依据，即简要描述审计结论或者审计查出问题的性质、金额、数量、发生时间、地点、方式等内容，以及相关依据;六是复核人员、复核意见及复核日期，即审计组组长或者其委托的有资格的.审计人员对审计工作底稿的复核意见及实施复核的日期;七是索引号及页次，即审计工作底稿的统一编号及本页的页次;八是附件，即审计工作底稿所附的审计证据及相关资料。
实行简易审计程序审计项目的审计取证程序，应当突出重点，不求面面具到。审计人员根据审计方案要求，对需要采集的审计证据进行分析、判断，按照审计事项分类，将审计证据与审计事项相关程度进行排序;只采集有用的审计证据，只求审计证据足以支持审计结论，放弃与审计事项无关、无效、重复、冗余证据的采集。
实行简易审计程序审计项目的审计报告，其基本要素不能减少，但报告的内容可以简化。基本要素和一般程序一样包括七项，即标题、编号、被审计单位名称、审计项目名称、内容、出具单位、签发日期。审计报告的内容可以只包括下列六项：一是审计依据，二是被审计单位的基本情况，主要是财政收支、财务收支状况，三是 实施审计的基本情况， 包括说明审计所涉及的被审计单位财政收支、财务收支所属的会计期间和有关审计事项。四是审计评价意见，五是审计查出的被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为的事实和定性、处理处罚决定以及法律、法规、规章依据，有关移送处理的决定。六是必要时可以对被审计单位提出改进财政收支、财务收支管理的意见和建议。基层审计机关的业务部门负责人一般都是审计组成员，审计组的审计报告要由审计组全体成员集体讨论决定，审计组所在部门负责人对审计报告进行复核并签字，不必提出书面复核意见。同时审计组所在部门可暂不草拟对外审计报告和决定，待审计业务会议召开后直接核定。
基层审计机关大都没有专职的复核机构和人员，其内部复核程序可以和审计业务会议合并，由分管领导或其指定的一名工作人员在会前进行复核，并在业务会议上提出复核意见，在充分讨论的基础上形成审计业务会议决定。对于问题较少或性质不严重的,定性清楚的审计项目,可不召开审计业务会议,由分管领导直接审定。
3、简易审计程序执行中应注意的问题
简化审计程序并不是可以随意更改审计程序。在行政执法中，实体与程序是一样重要的，审计监督作为一项行政执法，离不开程序的引导和约束，审计程序履行责任是审计监督责任的保证，因为“程序合法是实体合法的前提”，不按程序执法是一种严重的违法行政。对不涉及法定程序、不影响内在质量的规定可以不作统一规定，允许审计组在把握准则制度基本精神、基本要求的前提下灵活运用。比如，审前调查的方式方法和内容要求、审计日记的详略程序、审计方法的运用、审计报告的详略程度等等。只有这样才能真正起到防范风险的作用，也才能真正提高审计工作效率。在审计实践中，程序违规现象时有发生，比如：有的审计实施方案不是在审计前，而是在项目完成后按已审计情况后补的;有的盲目取证，该取的没取到，不该取的取了一大堆，取到的证据未经提供者签字确认;有的编制审计工作底稿残缺不全;有的审计法律文书送达以后，没有取回送达回执;有的审计证据替代审计报告征求被审计单位意见等等。种种重实体、轻程序的现象，必须纠正。
简化审计程序不能以降低审计质量为代价。审计质量具体体现在两方面：一个是规范，一个是成效。评价审计项目质量高低主要看它是否严格按照准则制度规定的作业程序进行操作，是否取得显着成效。简化审计程序，目的是提高工作效率。一个优秀的审计项目，基础是规范化操作，核心在于是不是有成效。简化后的审计程序，内部审计环节被大大简化.要提高审计项目的质量.除了提高审计人员素质以外，要加强审计组长责任制、审计执法过错责任追究制度、行政执法责任制等责任制度，审计组长负责全过程审计工作.实行项目主审负责制。在进一步明确行政行为责任的同时，理顺审计工作中的法律关系.才能提升依法审计的工作质量和效率。总之，审计质量控制制度重在坚持基本原理、基本要求，重在灵活运用，不能死搬硬套。
简化审计程序要更加注重突出重点。一是计划立项要突出重点。要改进计划管理，加强立项前的调查研究，在充分论证的基础上，制定审计项目计划，二是审计实施要突出重点。改变大而全的审计实施方案要有重点意识。要加强审计现场管理积极探索运用计算机手段对审计现场实施随机的实时管理。三是后续控制要突出重点。要切入关键控制点，比如对被审计对象反馈意见的核实、说明，审计复核、审计业务会议审议等环节。四是审计管理要抓重点。以选准最佳的审计目标为切入点、以查深查透、以查处大要案等为特色，带动整体质量管理水平的提升。
简化审计程序要完善审计责任的评估追究机制。审计质量责任追究就字面理解带有事后监督，是出现问题后的一种补救措施，用以对责任人的一种警示。由于审计程序的简化，审计的环节步骤减少，必须强化审计过程控制，把事后责任评估前移，开展“问责问效”等督查活动，把监督重点放在监督相对薄弱的审计实施阶段，突出加强对审计组长和审计组成员行使检查权的监督，重点检查审计程序、审计实施方案和审计质量控制办法，审计纪律和各项廉政规定的执行情况以及任务完成情况。采用内部检查、同业检查等等形式，使审计质量控制体系能更有效地运行。
实行简易审计程序的项目控制。根据年审计项目计划，由业务部门提出，报分管领导同意后，在制定审计实施方案的时候确定。在审计实施过程中，发现如果继续采用简易审计程序可能将影响审计结果的合法性或出现审计风险时，应当终止简易操作程序，转为正常程序审计。例如下列情况：一是审计过程中发现被审计对象违纪违规问题较多或问题性质较严重的(如存在私设小金库问题);二是审计过程中发现领导干部本人有廉洁自律方面问题的;三是审计过程中接到群众举报线索，审计人员分析后认为需要进一步核实的;四是其它需要转为正常程序审计情况。
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