企业改制存在的问题与应对对策
导语：企业转制过程中的审计在我国是一个新的概念，它是随着经济体制改革逐步深入，企业转制的展开而产生的。所谓企业转制即将全资国有企业转变为“股份有限公司”或“有限责任公司”。企业转制的核心环节是对转制企业资产的评估和确定，企业转制过程的审计就是保障转制企业资产安全的一种监控方法 。
改制是当前国有企业走出困境，建立现代企业制度的一个重要途径。在社会主义市场经济体制下，企业改制工作已全面展开，大部分改制后的企业生产经营状况趋向正常化、规范化。 但在实际操作中，企业改制也暴露出一些亟待完善和规范的问题，下面对企业改制存在的问题作些探讨，希望在今后的工作中予以避免和借鉴。
一、企业改制的问题主要表现在以下几个方面：
(一)所改制的企业资产评估不规范，国有资产流失严重。
在企业改制过程中，改制的企业只注重对房产、设备等固定资产的评估，而对企业的商标、专利、商号、名称等无形资产没有进行评估或评估不足。意图从事改制企业经营的人往往从个人私利出发，将企业多年积累的无形资产，试图从企业的资产总额中除去，以达到降低购买股权成本的目的，从而侵占国有资产，将国有资产归为已有。党委、政府为尽快将企业的资产盘活，对无形资产不评估或是少评估，也是常有的事。再者对于资产评估机构是否有资质、有能力对无形资产的价值进行评估，能否对无形资产做出准确的评估，缺乏应有的监督。同时从事改制企业经营的人为达到自己的目的，往往投机钻营，虚增债务或虚减资产，并通过拉关系、托人情，尽量使所评估的资产价值降低，也是致使国有资产流失的原因之一。
(二)企业改制过程中的产权交易市场不完善，缺乏公开透明度。
在企业改制过程中，企业的产权交易往往不进行公开招标和拍卖，党委政府和主管部门多是采用行政手段，与意欲从事改制企业的经营者采取协商转让、零转让的方式，实现企业的改制;国有股未经批准擅自出售，对于国有资产的出售法律有明文规定，必须经具有审批权的部门审批同意后方能出卖。但现实中有很多企业改制国有资产出售是未经批准进行的，出售程序严重违法，最终导致了暗箱操作，没有最大限度地保护好国有资产。而且在实践中，所改制的企业多是资不抵债，无法继续经营的企业。在资不抵债的情况下，债务远远大于资产，这又给了从事改制企业的经营者一些可乘之机，使他们可以不出一分钱，即可用债务抵顶所购企业资产的价值，从而大大获益。另外原企业的陈年老帐在企业改制中未进行清理，对于到底是否有债权人、债权人的能力如何，无债权人或无财产继承人的死帐、呆帐不认真核实的情况，现实中还大量存在。一味地将企业的债务抵顶，势必导致大量的国有、集体资产流向个人所有，最终极大地损害了国家、集体和广大职工的利益。
(三)企业的改制工作缺乏机制制约，逃债、漏债现象依然严重。
在企业改制过程中，企业的上级主管部门、政府的体制改革部门、国有资产管理部门多头并进，没有统一的领导机构和监督机构，所进行的企业改制工作与国有资产产权登记、房地产、工商、税务等政府主管、职能部门脱节,致使这些主管、职能部门不能参与企业的改制工作。特别是对原企业的担保债务尚未得到全部落实的情况下被强行注销登记，新企业虽然接收了资产，但又不承担责任，使债权长期得不到偿还，债权实际被悬空，侵害了债权人的利益。此外，行政部门侧重于本地利益的保护，对企业改制中低估、漏估国有、集体资产、虚增债务的行为“睁一眼闭一眼”。企业改制，还可能导致债务转移给无履行能力的部门，脱壳经营，以使改制企业轻装上阵，侵害债权人的利益。这就是名为改制，实为逃债，损害了债权人和国家、集体和广大职工的利益。还有一种情况就是大股东通过玩“空手道”将国有资产据为己有。其基本做法是自己一点本钱也不出，而是用企业的资产作担保从银行中借款买股，买股后则成为该企业的大股东，用这种手段就把企业搞到了手，获取了巨额利益。改制企业职工出资购买企业资产，组建有限责任公司这一现象，多数情况下职工不会实际出资 ，而是以企业所欠职工工资等与企业资产相抵消，这种做法表面上看起来是公平合理的，但实质上是一种逃避债务的方法，其结果是本企业职工的权益得以保障，而原企业责任财产灭失。
(四)工资构成因素因改制而出现单一因素工资，工资的合理因素被破坏。
工人的工资是由多种分配要素决定的，这些要素体现着科学合理的分配方式，并包含着工人解决自身生存、赡养父母、孩子教育等费用内容。企业改制前工人的工资还是按规定内容发放，但是企业改制后，一些企业的负责人错误的认为政府管不着改制后的企业了，工人的工资由企业自己说了算，所以就自行制定工资标准：对管理人员实行高工资标准，对工人实行单一的苦力工资标准，并且不少单位低于最低工资标准;有的随意增加计件加大劳动强度，变相延长劳动时间，有的取消工人应有的工龄补贴等必要的福利待遇，有的把月出勤时间规定为25天以上，侵害了职工的法定休息权利和加班待遇。这些规定使得合法的工资构成因素被严重破坏，工人利益受到严重侵犯，特别是为创建企业出力多年的老工人，在企业改制后，由于年老显然不能再从事与其年龄不相符的岗位工作，而只能从事力所能及的工作。因此，按企业的不合理工资标准，这些老工人只能得到单一化微薄工资，难以承担起基本的家庭责任。这样的工资标准在改制企业中普遍存在，已足以影响企业的长久发展和社会稳定。
(五)法院在处理改制企业案件中适用法律方面存在许多困难。
由于企业的改制过程相当复杂和繁琐，不可能面面俱到，加之广大审判人员对于改制案件的审理缺乏整体性的思路，势必导致一些纠纷的发生。对于改制中遗漏的债务、逃废的债务如何处理,最高人民法院虽在2003年1月3日公布了《关于审理与企业改制相关的民事案件若干问题的规定》，但我国公司制改造缺乏规范，对企业担保所形成的债务往往被遗漏，形成了原有企业的“漏债”。《规定》对漏债的承担没有规定，对于诸如评估报告不实，购买者是否承担超出部分的债务;如何理顺新、旧企业的关系，债务承担主体资格等问题均没有做出明确规定。没有可行的法律法规执行，企业改制纠纷的案件也就成为人民法院民商事审判的热点、难点。企业改制纠纷的案件复杂、面广，要慎重处理，人民法院内部也必须上下协调，上级法院指导下级法院审理好企业改制纠纷的案件。否则，将会造成社会不稳定因素。因此，依法规范引导企业改制工作的顺利进行就显得极为重要。
二、规范企业改制工作的建议与对策
(一)建立健全国有、集体资产监督机制，建立统一的国有、集体资产管理部门，完善和规范企业改制立法。对于改制企业中国有、集体的资产统一管理，严格资产管理工作，防止国有、集体的资产流失。由统一的国有资产管理部门代表政府对改制企业的国有资产进行统一管理，通过市场运作，增加产权交易市场透明度，最大限度的盘活国有资产，防止国有、集体企业的资产流失，实现国有、集体资产的保值增值、减负增收的目标，确保企业改制的良性循环，维护国家、集体和广大职工的利益。
应当通过立法的完善，使企业(包括非国有企业)改制获得完善、清晰法律制度，规范政府的行为，淡化政府在企业改制中的行政管理色彩，使其充分发挥监督、协调职能，担当反垄断控制和依法指导改制、提供政策法规、优惠政策、妥善安置下岗职工等服务型的角色，为企业改制工作创造良好的社会软环境。同时依法加强对改制企业监督，用法律手段规范改制企业的行为，保护好工人的利益，使改制企业这颗流星走向法制轨道上来。
(二)严格按法律程序办事，国有股未经批准禁止出售。国有资产的出售国家有明文规定，必须经具有审批权的部门审批同意后方进行出卖。但现实中，有很多企业改制国有资产出售是未经批准进行的，出售的程序严重违法。对于此类违法，应建议有关部门对此予以撤销，按照法律程序，重新出售。
(三)明确责任，加强对中介机构的监督与管理，加强产权交易的法律法规的制定和完善。具有资质的中介机构要认真执行国家有关的法律、法规和政策，坚持“公开、公正、公平”的原则，避免改制中纠纷的出现，对产权评估、拍卖、交易公告严格制度化。对于中介机构在评估报告中弄虚作假、隐瞒或遗漏债务的，要追究其责任。在产权交易中，应借鉴破产法中有关规定，尽量避免损害债权人利益的现象发生。在改制中，依法办理有关产权转让手续，应征得债权人同意，避免产权交易中的纠纷，促进社会的稳定和经济的发展。严格规范中介机构的行为，确保改制工作顺利进行。
(四)设立专门的机构或企业，用以降低企业的责任风险。担保在现代市场经济中，为保证债务的顺利履行，发挥了重要作用。但担保债务具有不确定性，往往使得企业改制中担保的漏债发生。应建立风险防御机制，防止企业改制漏债的发生，杜绝企业相互间担保，避免企业两败俱伤，以提高企业抗击风险的能力，因此，应设立专业的机构或企业。如设立专门担保公司可以将风险分化转嫁给担保公司，中国人民保险公司也可以开展专门的业务，通过投保的方式，将风险转移给保险公司，降低企业在运行中承担责任的风险，使企业真正轻装上阵，保障企业的顺利运转，促进地区经济的发展。
(五)做好安置、社会保障工作，切实维护职工的合法权益。职工安置和社会保障及职工权益的保护问题是改制工作中的大事，关系到社会的稳定的大局，党和政府对此也相当重视。因为我国的体制是社会主义公有制，企业的职工与经营者之间的关系并非完全的雇佣关系，劳动者还享有参与对企业依法监督与管理的民主权利。在股份制和股份合作制企业里，职工兼具劳动者和股东的双重身份，非系雇佣。政府部门通过创造就业机会、建立和完善下岗失业救济机制和养老保险、医疗保险等社会保障机制，充分保障职工的利益，制定合理的工资标准，限制企业的绝对权力，解除职工的后顾之忧。劳动主管部门要规范劳动合同，加大监督管理力度。督促改制企业与职工签订劳动合同，严格遵守《劳动法》，避免侵犯职工权益。劳动、仲裁、监察和司法部门妥善处理劳动争议纠纷，要把职工的合法权益放在首位，促进社会秩序的稳定，维护企业用工自主权，确保企业无后顾之忧，健康运行。
(六)积极发挥人民法院在企业改制中的司法作用，审理好企业改制中出现的纠纷。应把握以下几点司法政策和原则处理涉改制企业案件：
1、企业出售中隐瞒或遗漏的债务主体的确定
灵活适用债务随资产转移原则。出卖人在出售企业时，应当参照《公司法》的.有关规定公告通知债权人。如债权人在公告期内申报过该债权，买受人应当承担民事责任。买受人可再行向出卖人追偿。如债权人未申报过该债权，债权人应向出卖人主张债权，出卖人应承担相应的民事责任。对于出卖人未参照《公司法》有关规定公告通知债权人，或者虽公告通知债权人但不发生法律效力的，企业出售中发生的隐瞒或者遗漏的债务，应当由出卖人承担民事责任。
2、企业兼并中隐瞒或遗漏的债务承担主体的确定
企业合并后，被兼并企业的债务原则应当由兼并方或新设法人承担。当事人履行了公告程序的，隐瞒或遗漏的债务由兼并方或新设法人承担。如债权人在公告期内未申报过权利，对于隐瞒或遗漏债务，善意的兼并方不承担该部分债务。隐瞒或遗漏的债务后由被兼并企业原资产管理人承担。如企业兼并方明知或者应当知道的，仍应承担该部分债务。新设合并与此完全不同，如债权人在公告期内未申报过权利，存续的企业作为兼并方也要承担该部分债务。未履行公告通知债权人程序的，或者虽公告通知债权人但不发生法律效力的。隐瞒或遗漏的债务都应由合并后存续的企业或者新设的企业法人承担。
3、正确处理好企业改制中内部职工工资、集资转股权问题
企业内部职工工资、集资转股，使得企业的股权结构发生变化，但企业的资产总量不会减少。企业为了逃避债务，将职工工资、集资转为在新设企业中股权，然后用部分资产抵顶，投入到新企业去，原企业存有恶意，借企业改制，剥离资产，逃废债务，侵犯了债权人的利益。因此，新企业应对原企业的债务承担连带清偿责任。
4、企业分立后原企业债务的处理
一是尊重当事人约定的原则。对原企业债务有约定，并且经过债权人认可的，依据当事人的约定处理。二是法定原则。如果当事人之间对债务的承担没有约定、约定不明或虽有约定但债权人不同意的，由分立后的企业承担连带责任。对于分立企业之间会出现债务分担或追偿问题，对此应按照约定或分立时的资产比例进行分担。
5、国人企业整体改造为公司的责任承担问题
只要是企业整体改造，原企业的债务均由改造后的公司承担。国有企业改造为国有独资公司，其全部资产全部投放到国有独资公司，原国有企业的法人资格消灭，改制后的国有独资公司应当是国有企业的延续。新设公司与原企业之间是一种承继关系，原企业的债权债务概括转移至改制后的公司中。
6、企业部分改制为公司后的责任承担
一般按下列原则处理：一是尊重当事人的约定原则。对转移的债务，债权人认可的，只要约定不违反法律强制性规定，就应认为有效。按约定由新公司承担。对债权人不认可的，由原企业承担，与新公司无关。二是债务随资产走的原则。原企业改制后，无能力清偿债务时，适用该原则。新公司应在其接收的财产范围内与原企业承担连带责任。
7、企业股份制改造的问题
从企业的外部看，企业的法人实体资格没有消灭，企业法人的责任财产仍然继续原有状态，在相对性原则下不发生转移。也就是说，原企业的债务均由改造后的股份制承担。如出现漏债，改制后的企业承担之后，其应向原企业资产管理人(出资人)追偿的权利。在企业股份制实施改造前，在做出改造决议之日起十日内通知债权人，并于三十日内至少在报纸上公告三次。如债权人在三个月的公告期内，向企业申报了债权，债权人有权向改制后的企业主张权利，改制后的企业有权向原企业的资产管理人追偿。如未申报的，则其丧失对改制后企业的权利，其只能向原企业的资产管理人(出资人)主张权利。
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