湖南加强对农村留守儿童保护 6种情形可另指定监护人
《湖南省人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》近日出台，从监护人责任、政府职责、学校任务等多个方面给出了具体措施，要求强调“强化家庭监护主体责任”，同时提出建立农村留守儿童关爱保护机制。
在新型城镇化的背景下，“留守儿童”已成为亟待关注与保护的社会群体。《湖南省人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》日前发布，湖南将通过完善责任体系、建立保护机制、强化工作保障、着力源头解决等系列措施，为农村留守儿童撑起“保护伞”。
2013年，湖南省妇联2013年率先在全国建立省级农村留守儿童信息数据库，2014年全省0-17岁留守儿童约349.52万人，0-14岁留守儿童约286.4万人。
《意见》要求，外出务工人员，要尽量携带未成年子女共同生活，或父母一方留家照料，暂不具备条件的应当委托有监护能力的亲属或其他成年人代为监护，不得让不满16周岁的儿童脱离监护人单独居住生活或交由无监护能力的一方共同生活。
此外，乡镇人民政府(街道办事处)要建立详实完备的农村留守儿童信息台账，一人一档案，实行动态管理、精准施策。村(居)民委员会要为农村留守儿童通过电话、视频等方式与父母联系提供便利，及时帮助他们解决生活和学习上遇到的突出困难和问题。
《意见》明确指出，在以下六类情形下，应对留守儿童另行指定监护人。其中包括：
1、监护人性侵害、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害农村留守儿童导致其身心健康严重损害的;
2、将留守儿童置于无人监管和照看状态导致其面临危险且经教育不改的;
3、拒不履行监护职责六个月以上导致留守儿童流离失所或者生活无着的;
4、有吸毒、赌博、长期酗酒等恶习无法正确履行监护职责或者因服刑等原因无法履行监护职责，且拒绝将监护职责部分或者全部委托给他人，致使农村留守儿童处于困境或者危险状态的;
5、胁迫、诱骗、利用农村留守儿童乞讨，经公安机关和未成年人救助保护机构等部门三次以上批评教育拒不改正，严重影响农村留守儿童正常生活和学习的;
6、教唆、利用农村留守儿童实施违法犯罪行为，情节恶劣的。
如何从源头上逐步减少儿童留守现象?《意见》提出，要推动农民工均等享受公共服务，推进农民工子女就近入学，引导扶持农民工返乡创业就业，倡导和谐的婚姻家庭关系。公办义务教育学校要普遍对农民工未成年子女开放，通过政府购买服务等方式支持农民工未成年子女接受义务教育，完善和落实符合条件的农民工子女在输入地参加中考、高考政策。
《意见》还强调，将农村留守儿童关爱保护工作绩效作为衡量各级政府工作实绩的重要内容，奖优罚劣。
湖南省人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见
湘政发[2016]17号
各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：
为切实做好我省农村留守儿童关爱保护工作，建立功能完备、运转高效的未成年人关爱保护体系，根据国务院《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(国发〔2016〕13号)精神，现结合我省实际，提出如下实施意见：
一、切实增强做好农村留守儿童关爱保护工作的责任感
留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人。做好农村留守儿童关爱保护工作，关系到未成年人健康成长，关系到家庭幸福与社会和谐，关系到全面建成小康社会大局。一直以来，各级各有关部门高度重视农村留守儿童关爱保护工作，在未成年人权益保障等方面做了大量务实工作，但也还存在一些薄弱环节。突出表现在家庭监护缺乏监督指导、关爱服务体系不完善、救助保护机制不健全等，导致部分儿童缺乏亲情关爱和有效监护，出现心理健康问题甚至极端行为，遭受意外伤害甚至不法侵害，严重影响儿童健康成长，影响社会和谐稳定。加强农村留守儿童关爱保护、维护未成年人合法权益，是各级政府的重要职责，也是家庭和全社会的共同责任。各级各部门要切实提高思想认识，坚持儿童利益优先，切实增强紧迫感和责任感，争取到2020年，在全省建立功能完备、运转高效的未成年人关爱保护体系，实现未成年人法规制度体系更加健全，社会关爱保护意识普遍增强，儿童成长环境更为改善、安全更有保障，儿童留守现象明显减少等目标。
二、完善农村留守儿童关爱保护责任体系
(一)强化家庭监护主体责任。父母要依法履行对未成年子女的监护职责和抚养、教育义务。外出务工人员，要尽量携带未成年子女共同生活，或父母一方留家照料，暂不具备条件的应当委托有监护能力的亲属或其他成年人代为监护，不得让不满16周岁的儿童脱离监护人单独居住生活或交由无监护能力的一方共同生活。外出务工人员要与留守未成年子女经常联系，多见面多交流，多给予亲情关爱。对于不履行监护职责的父母或受委托监护人，村(居)民委员会、公安机关和有关部门要及时予以劝诫、制止，督促其改正;情节严重或造成严重后果的，依法追究责任。
(二)落实县、乡镇人民政府和村(居)民委员会职责。县级人民政府要加强统筹协调，强化督促检查，结合本地实际，制定切实可行的关爱保护政策措施，认真组织开展关爱保护行动，确保区域内农村留守儿童关爱保护全覆盖。乡镇人民政府(街道办事处)要建立详实完备的农村留守儿童信息台账，一人一档案，实行动态管理、精准施策，为有关部门和社会力量参与农村留守儿童关爱保护工作提供支持;要加强对村(居)民委员会的指导，制定乡规民约，明确父母监护、关爱、教育子女职责，共同加强对监护人的法治宣传、监护监督，敦促其履职到位。村(居)民委员会要详细掌握每个留守儿童的家庭情况、监护情况、就学情况等基本信息，定期或不定期走访、探视，发现异常情况要及时向乡镇人民政府(街道办事处)报告;要为农村留守儿童通过电话、视频等方式与父母联系提供便利;要通过组织党员干部上门家访、驻村干部探访、专业社会工作者随访等方式，对重点对象进行跟踪管理，及时帮助农村留守儿童解决生活和学习上遇到的突出困难和问题，确保所有农村留守儿童得到妥善照料和关爱保护。
(三)强化部门协同关爱保护。进一步加强政府部门之间、各群团组织之间的协作，充分发挥妇联、共青团、工会、残联、关工委等组织关爱服务优势，充分调动社会各界关爱保护农村留守儿童的工作积极性。民政、教育、公安等部门要加强配合，积极指导全省各地做好农村留守儿童摸底排查工作。
民政部门要履行牵头职责，加强监督指导，为乡镇人民政府(街道办事处)、村(居)民委员会开展监护监督等工作提供政策指导和技术支持。要大力促进农村留守儿童关爱保护与未成年人社会保护工作的有机融合，提高关爱保护工作效能。要加快孵化培育社会工作专门服务机构、公益慈善类社会组织、志愿服务组织，提高社会动员能力，开展专业化社会服务。要及时将符合条件的农村留守儿童及其家庭纳入有关社会救助、社会福利政策保障范围。
教育行政部门要发挥学校关爱保护农村留守儿童的.重要作用，把做好农村留守儿童关爱保护工作纳入日常校务管理内容，并作为一项重要指标对各学校、幼儿园进行考核。支持和指导中小学校加强心理健康教育，及早发现并纠正中小学生心理问题和不良行为，促进学生心理、人格积极健康发展。加大师资培养力度，加强对农村留守儿童相对集中学校教职工专题培训，择优选拔教职工担任农村留守儿童生活管理员，积极倡导、推广"爱心妈妈"、"代理家长"等成功经验，着力提高班主任和宿舍管理人员关爱照料能力。要增加农村寄宿制学校建设投入，促进寄宿制学校合理分布。中小学校、幼儿园要对农村留守儿童受教育情况实施全程动态管理，建立联系卡制度，加强任课老师与家长、受委托监护人的沟通联系，强化人身安全防范知识教育。积极帮助农村留守儿童通过电话、视频等方式加强与外出务工家长的联系和亲情交流。及时了解无故旷课农村留守儿童情况，落实辍学学生登记、劝返复学和书面报告制度。对劝返无效的，应书面报告县级教育行政部门和乡镇人民政府，依法采取措施劝返复学。对义务教育阶段儿童辍学问题应高度重视、认真解决，认真落实免费义务教育和教育救助政策，确保农村留守儿童不因贫困而失学辍学。寄宿制学校要完善教职工值班制度和学生宿舍安全管理制度，丰富校园文化生活，引导寄宿学生积极参与体育、艺术、社会实践等活动，增强学校教育吸引力。鼓励各地中小学校建立师生关爱志愿服务团队，利用节假日走访农村留守儿童，进一步增强教育关爱农村留守儿童的实效。
公安部门要及时依法查处侵害未成年人权益的违法犯罪行为，对侵害未成年人案件，果断处置。加强校园安全管理和周边环境整治，指导督促中小学校、幼儿园完善人防、物防、技防措施，配合教育部门加强法治安全常识普及和预防校园暴力事件，依法严厉打击侵害未成年人的违法犯罪行为。对于父母或监护人不履行监护职责的，要及时予以劝诫、制止。要及时向乡镇人民政府(街道办事处)、民政部门通报应急处置情况，配合做好农村留守儿童安全处境、监护情况等调查评估工作。要大力推进户籍制度改革，有序推进符合落户条件的进城务工人员及家属落户，为其监护照料未成年子女创造更好条件。
财政部门要完善政府购买服务制度，将农村留守儿童关爱保护工作纳入各级政府购买服务内容。要优化和调整支出结构，多渠道筹措资金，支持做好农村留守儿童关爱保护工作。
妇联组织要依托妇女之家、儿童之家、儿童快乐家园、知心屋等平台，积极为农村留守儿童提供关爱服务，加强对农村留守儿童家庭和其他监护人的家庭教育指导，引导其关注农村留守儿童身心健康和学习生活情况，加强亲情关爱。
共青团组织要积极组织广大团员和青年志愿者开展多种形式的关爱服务，参与完善农村留守儿童基本数据采集，推动完善农村留守儿童关爱服务机制，深化预防青少年违法犯罪工作，切实维护农村留守儿童合法权益。
三、建立农村留守儿童关爱保护机制
(一)建立强制报告机制。学校、幼儿园、医疗机构、村(居)民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员对农村留守儿童受侵害行为要履行强制报告职责，任何时间、任何地点发现农村留守儿童脱离监护单独居住或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外伤害或不法侵害等情况，应当在第一时间向公安机关报告。负有强制报告责任的单位和人员未履行报告义务的，其上级机关和有关部门要严肃追责。其他公民、社会组织积极向公安机关报告的，应及时给予表扬和奖励。
(二)建立应急处置机制。公安机关要及时受理有关报告，第一时间出警调查，有针对性地采取应急处置措施。强制报告责任人要协助公安机关做好调查和应急处置工作。属于留守儿童单独居住生活的，要责令其父母立即返回或确定受委托监护人，并对父母进行训诫;属于监护人丧失监护能力或不履行监护责任、监护不当的，要联系其父母立即返回或委托其他亲属监护照料;上述两种情形联系不上其父母的，要就近护送至其他近亲属、村(居)民委员会或救助管理机构、福利机构临时监护照料，并协助通知留守儿童父母立即返回或重新确定受委托监护人。属于失踪的，要按照儿童失踪快速查找机制及时开展调查。属于遭受家庭暴力的，要依法制止，必要时通知并协助民政部门将其安置到救助保护机构或者福利机构实施保护;属于遭受其他不法侵害、意外伤害或被利用、胁迫流浪乞讨的，要依法制止、实施保护;对于上述情形，要按照有关规定调查取证，协助其就医、鉴定伤情，为进一步采取干预措施、依法追究相关法律责任打下基础。公安机关要将相关情况及时通报乡镇人民政府(街道办事处)。
(三)建立评估帮扶机制。乡镇人民政府(街道办事处)接到公安机关通报后，要会同民政部门、公安机关在村(居)民委员会、中小学校、医疗机构以及亲属、专业服务机构的协助下，对农村留守儿童的安全处境、监护情况、身心健康状况等进行调查评估,有针对性地安排监护指导、医疗救治、心理疏导、行为矫治、法律服务、法律援助等专业服务。对于监护人经济困难且符合有关社会救助、社会福利政策的，民政及其他社会救助部门要及时将其纳入保障范围。
(四)建立监护干预机制。对实施家庭暴力、虐待或遗弃农村留守儿童的父母或受委托监护人，公安机关应当给予批评教育，必要时予以治安管理处罚，情节恶劣构成犯罪的，依法立案侦查。对于监护人性侵害、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害农村留守儿童导致其身心健康严重损害的;将留守儿童置于无人监管和照看状态导致其面临危险且经教育不改的;或者拒不履行监护职责六个月以上导致留守儿童流离失所或者生活无着的;有吸毒、赌博、长期酗酒等恶习无法正确履行监护职责或者因服刑等原因无法履行监护职责，且拒绝将监护职责部分或者全部委托给他人，致使农村留守儿童处于困境或者危险状态的;胁迫、诱骗、利用农村留守儿童乞讨，经公安机关和未成年人救助保护机构等部门三次以上批评教育拒不改正，严重影响农村留守儿童正常生活和学习的;或者教唆、利用农村留守儿童实施违反犯罪行为，情节恶劣的，其近亲属、村(居)民委员会、县级民政部门等有关人员或者单位要依法向人民法院申请撤销监护人资格，另行指定监护人。
(五)建立重点时段排查机制。实施重点时段农村留守儿童伤害综合干预行动计划，预防控制留守儿童意外伤害。针对寒暑假、放学后时段，学校、村(居)民委员会要开展专门的安全教育,督促监护人负起安全责任。民政、公安、教育、交通等有关部门要建立完善重点时段留守儿童伤害风险排查、防控、报告等制度,加强检查考核，加大监管力度。通过多种形式，建立农村留守儿童应急处置、救助干预等保护机制，有效预防和控制农村留守儿童溺水、交通事故、烫伤、坠落、中毒等主要伤害事故发生，保护农村留守儿童健康成长。
(六)建立信息共享管理机制。发挥电子信息管理功能，健全信息报送机制，建立农村留守儿童信息数据库。要依托现有的民政部门救助管理信息系统、教育部门中小学生学籍管理系统、卫生计生部门妇幼卫生信息系统、公安部门人口基础信息系统，完善农村留守儿童信息管理功能，实现信息在省、市、县、乡四级间纵向贯通，在民政、教育、公安、司法行政、共青团、妇联等部门间横向互联。各地要设立留守儿童关爱保护热线电话，畅通诉求渠道，落实好跟踪处置工作。将个案受理、转接处置、心理援助、家庭监护指导等纳入其中，对农村留守儿童的求助申请实行即时在线接听和登记受理。通过两个信息平台的建设，实现对农村留守儿童的动态管理和全天候服务，做到精准定位到村、精准识别到户、不留死角、不漏一人。
四、着力从源头上逐步减少儿童留守现象
(一)推动农民工均等享受公共服务。各地要加快推进新型城镇化建设，深化户籍制度改革，积极为农民工家庭提供更多帮扶支持，大力推进农民工市民化，为其监护照料未成年子女创造更好条件。支持和帮助农民工携带子女进城定居，在子女入学、医疗卫生、社会福利、住房保障等方面提供便利和帮助。符合落户条件的要有序推进其本人及家属落户，符合住房保障条件的要纳入保障范围，通过实物配租公共租赁住房或发放租赁补贴等方式，满足其家庭的基本居住需求。不符合上述条件的，要在生活居住、日间照料、义务教育、医疗卫生等方面提供帮助。要保障农民工合法权益，督促用工单位依法制定并落实农民工休假等制度，使其更好地履行监护责任。
(二)推进农民工子女就近入学。公办义务教育学校要普遍对农民工未成年子女开放，通过政府购买服务等方式支持农民工未成年子女接受义务教育，完善和落实符合条件的农民工子女在输入地参加中考、高考政策。要加强城市中小学校建设和布局优化，保障适龄农村留守儿童基本教育公共权利，全面落实农民工子女就地就近入学政策，使其真正融入城市学习生活。
(三)引导扶持农民工返乡创业就业。各地要落实国务院、省人民政府关于支持农民工返乡创业就业的一系列政策措施，从源头上逐步减少留守儿童现象。要积极承接经济发达地区产业转移，开展农村劳动力就业和创业技能培训，强化农村基本公共服务,提高农村各种公共服务资源投放规模和利用效率，吸引更多的农村外出务工人员返乡创业就业。
(四)倡导和谐的婚姻家庭关系。各地要积极开展婚前教育，增强新婚夫妇的法律意识和家庭责任感;认真开展婚姻家庭辅导和家庭纠纷调解工作，减少因家庭矛盾处理不当造成未成年人监护缺失的现象;积极倡导湖湘好家风，营造和谐家庭关系。
五、强化农村留守儿童关爱保护工作保障措施
(一)加强组织领导。各级政府要将农村留守儿童关爱保护工作纳入重要工作议事日程，建立政府领导，民政牵头，教育、公安、司法行政、卫生计生等部门负责，妇联、共青团等群团组织参与的农村留守儿童关爱保护工作领导机制，及时研究解决工作中的重大问题。各级妇儿工委和农民工工作领导小组要将农村留守儿童关爱保护作为重要工作内容，统筹推进相关工作。各相关职能部门要强化责任意识，各负其责，相互配合，确保各项举措落到实处。
(二)强化考核问责。将农村留守儿童关爱保护工作绩效作为衡量各级政府工作实绩的重要内容，奖优罚劣。对认真履责、工作落实到位、成效明显的，要按照国家有关规定给予表扬和奖励;对工作不力、措施不实、失职渎职、造成严重后果的，追究有关领导和人员责任。对贡献突出的社会组织和个人给予奖励。
(三)加强能力建设。要统筹各方资源，充分发挥政府、市场、社会的作用，逐步完善救助管理机构、福利机构场所设施，依托救助管理站设立未成年人保护中心。要加强农村学前和义务教育投入，改善办学条件;充分发挥现有 "留守儿童之家"、"爱心家园"、"阳光庭院"、"儿童驿站"、"快乐学校"等关爱服务阵地作用，抓住我省撤乡并村契机，将闲置的乡镇人民政府、村(居)民委员会办公用房利用起来，建设农村留守儿童关爱保护中心，力争5年内实现村级农村留守儿童关爱保护中心全覆盖，并有统一标牌、有固定场所、有完善设备、有专人管理，能提供必要的托管服务。要加强农村留守儿童关爱保护工作队伍建设，配备专职或兼职工作人员，安排必要的工作经费，确保事有人干、责有人负。
(四)动员社会参与。要加强社会动员，发挥群团组织优势，调动社会组织、专业社工机构和各类志愿服务机构参与，积极为农村留守儿童提供监护指导、心理疏导、行为矫治、社会融入和家庭关系调适等专业服务。要发挥工会、关工委等群团组织作用，积极动员广大职工，广大老干部、老战士、老专家、老教师、老模范等离退休老同志，协同做好农村留守儿童的关爱与服务工作。要加大政府购买服务力度，通过服务外包、公益岗位购买等多种形式，充实基层工作力量，丰富关爱保护内容。要积极引导市场参与，支持社会组织、爱心企业帮助援建爱心家园、留守儿童关爱服务中心和托管服务机构，财税部门要认真落实税费减免优惠政策。要倡导社会互助，发挥基层老年协会作用，综合采取学校寄宿、社会托管、家庭代管等管护形式，从根本上解决留守儿童成长过程中存在的突出问题。
(五)做好宣传引导。加强未成年人保护法律法规和政策措施宣传工作，开展形式多样的宣传教育活动，强化政府主导、全民关爱的责任意识和家庭自觉履行监护责任的法律意识。建立健全舆情监测预警和应对机制，理性引导社会舆论，及时回应社会关切，宣传报道先进典型，营造良好社会氛围。
各市州、县市区要结合本地实际，制定具体实施方案，明确职责分工和工作任务。对本实施意见的执行情况，省人民政府将适时组织专项督查。
湖南省人民政府
2016年8月15日
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