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关于《人口与计划生育法》草案修改内容解读
人口计生法首修 “全面两孩”将至
12月21日，已经施行十多年的人口与计划生育法首次进入修法程序。虽然修正案草案只有两页八条，但含金量极高，受到社会各界高度关注。如果修正案在正在举行的十二届全国人大常委会第十八次会议上获得通过，意味着明年元旦我国将正式进入全面两孩时代。
现行人口计生法制定于2001年，2002年开始施行。国家卫计委主任李斌就修正案草案作说明时表示，人口计生法施行以来，对落实计划生育基本国策，稳定低生育率水平，促进计划生育事业健康稳定发展起到了重要推动和保障作用。
“党的十八届五中全会对现行生育政策进行了重大调整，作出了坚持计划生育基本国策，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策的决策部署。实施全面两孩政策，需要修改人口计生法涉及生育政策的条款以及相关配套规定。”李斌说。
中国人口学会会长、中国人民大学社会与人口学院院长翟振武接受采访时强调：“十八届五中全会提出实施全面两孩政策，是党中央的一项建议。按照依法治国的要求，必须由全国人大或其常委会修改人口计生法，再由各省相应地修改计生条例，才能落地实施。”
政策落地
提倡一对夫妻生育两个子女
现行人口计生法规定：国家鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女。修正案草案规定：国家提倡一对夫妻生育两个子女;符合法定条件的可以要求安排再生育子女，具体办法由各省、自治区、直辖市规定。草案同时明确，夫妻双方户籍所在地的省、自治区、直辖市之间关于再生育子女的规定不一致的，按照有利于当事人的原则适用。
翟振武说，人口计生法完成修改后，国家层面全面两孩政策正式落地，进入执行阶段。各地虽然还要修改地方计生条例，但这不影响政策执行的时间。生育愿望迫切的家庭，2016年准备怀孕，第二个孩子的出生高峰很可能出现在2017年或2018年。全面两孩政策对于减缓劳动力人口下降、促进人口均衡发展是有好处的。
参与修法的专家介绍，人口计生法修改后，“再生育”指的是生育第三个孩子。考虑到再婚家庭、两个孩子都有残疾等特殊情况，应予以照顾，具体办法由地方制定。由于不同省区市的再生育政策可能不一致，比如夫妻一方户籍在北京，而另一方在新疆，草案特别明确按照有利于当事人的原则适用，更加人性化。
配套制度
符合规定可延长生育假
全面实施两孩政策的消息公布后，独生子女父母是否继续奖励、生育第二个孩子能否延长产假等相关问题引发了全社会的热烈讨论。
对于独生子女父母的奖励，人口计生法修正案草案给出了明确答案：修改与全面两孩政策不协调的奖励保障措施，删除了对晚婚晚育夫妻、独生子女父母进行奖励的规定。同时明确按照“老人老办法”的原则，法律修改前按照规定应当享受奖励扶助的计划生育家庭老年人、独生子女父母和独生子女发生意外伤残或死亡的父母可继续享受奖励扶助。
在某国家机关工作的张女士，由于符合晚婚晚育等条件，生育第一个孩子时享受了合计约半年的产假及各种奖励假。符合单独两孩政策的她，本来打算生第二个孩子，因为了解到生产后只能休假98天，便打消了生第二个孩子的打算。“98天的产假实在太短了，对于年纪已经不小的我来说，生产完三个月就必须返回工作岗位，身体很难完全恢复。”张女士的担忧也是不少“80后”妈妈的顾虑。
针对这个问题，草案根据实施全面两孩政策的新形势，规定符合政策生育的夫妻可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇。“原来的规定是对晚婚晚育的有延长产假的奖励，现在草案的规定是不管是第一个孩子还是第二个孩子，只要是计划内，都有延长生育假的奖励，只不过具体规定由各省、自治区、直辖市的人口计生部门作具体规定。”翟振武解释说。
变强制避孕为自主选择，也是此次修法的一大亮点。李斌表示，根据生育政策调整，配套推进计划生育服务管理改革，删除夫妻应当接受计划生育技术服务指导等带有强制服务色彩的内容，规定夫妻自主选择避孕节育措施。
“事实上，在单独两孩政策实施以后，一些配套政策就已经表现出不协调。由于单独两孩只是过渡，所以配套规定没有立即修改。这次全面放开两孩，就有必要对配套政策进行梳理和调整。”翟振武说，“法律修改后，既不刻意奖励只生一个，也不允许多生，只要符合规定就享受同等待遇，公平合理。”
禁止代孕
构成犯罪将追究刑责
近年来，一些黑中介和诊所开展卵子买卖、代孕等人类辅助生殖技术业务，让人触目惊心。与之对应的是，目前只有一部层级偏低的部门规章，即原卫生部在2001年出台的《人类辅助生殖技术管理办法》对其作了规范。该办法规定，禁止以任何形式买卖配子、合子、胚胎。医疗机构和医务人员不得实施任何形式的代孕技术。
这次人口计生法修改，有关内容将上升到法律层面。草案增加规定：禁止买卖精子、卵子、受精卵和胚胎，禁止以任何形式实施代孕。医疗机构违反上述规定，将被处以警告、罚款、吊销执业证书的处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
事实上，代孕问题既涉及医学又涉及伦理，长期以来备受争议。2014年9月，无锡市中级人民法院对一起罕见的冷冻胚胎权属案作出终审判决，宣告一对因车祸不幸离世的“80后”夫妻留下的冷冻胚胎归双方父母处置。双方父母当时表示会将冷冻胚胎保存起来，“也许有一天国家会允许代孕或者捐献胚胎”。
“因为牵涉复杂的伦理问题，代孕原则上应该禁止，但特殊情况下也应该照顾，比如无锡胚胎案这种情况。”中国人民大学民商事法律科学研究中心主任杨立新认为：“这次修改人口计生法主要是为实施全面两孩政策提供法律依据，可能审议一次就提交表决。代孕问题无论在实践中还是学术上都争议巨大，这么短的时间无法充分讨论，不应轻易下结论。建议此次修法，对这一问题不作规定，而是在充分调研论证的基础上制定一部专门的辅助生育法，加以详细规定。”
全面两孩拟于明年元旦起施行
昨日上午，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议审议《中华人民共和国人口与计划生育法修正案(草案)》，草案提出，国家提倡一对夫妻生育两个子女;符合法律、法规规定条件的，可以要求安排再生育子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。十八届五中全会提出全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策后，新政何时落地就一直备受关注。《人口与计划生育法》修改完成后，就意味着政策落地了。针对一直争议较大的“代孕”问题，草案首次明确，禁止买卖精子卵子受精卵和胚胎;禁止以任何形式实施代孕。草案提出，本修正案自2016年1月1日(下周五)起施行。
现状
2020年我国老年人口将达2.43亿
全国人大昨日公布的最新数据显示，自1999年我国进入人口老龄社会后，人口老龄化呈现出规模大、来势猛、占比高和“未富先老”等特点。截至2014年底，我国60岁以上老年人口有2.12亿，占人口总数15.5%，其中65岁以上老年人口1.37亿。预计2020年，我国老年人口将达到2.43亿。
在单独两孩政策稳妥扎实有序实施的基础上，十八届五中全会审时度势，科学决策，作出了促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动的重大决策，符合国情、顺应民意，正当其时。
焦点一
“第十八条”修改为“提倡生二孩”
《人口与计划生育法》是我国人口计划生育领域唯一的一部法律，自2001年审议通过后至今未修改。
党的十八届五中全会提出：“促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。 ”
现行的《人口与计划生育法》于2002年正式实施，其中第18条规定，“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。 ”这条规定与全面二孩政策内容相悖。
记者注意到，草案将第十八条修改为：“国家提倡一对夫妻生育两个子女;符合法律、法规规定条件的，可以要求安排再生育子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。 ”
焦点二
强行“结扎”、“上环”将成历史
值得一提的是，此次《人口与计划生育法》修正草案中，奖励与保障的条款也进行了修订。
按照现行的《人口与计划生育法》，自愿终身只生育一个子女的夫妻，国家发给《独生子女父母光荣证》;获得《独生子女父母光荣证》的夫妻，按照国家和省(区、市)有关规定享受独生子女父母奖励。
草案删除了对晚婚晚育夫妻、独生子女父母进行奖励的规定。
这意味着，今后对自愿生育一个孩子的夫妻，将不再发放《独生子女父母光荣证》，不再享受独生子女父母奖励费等相关奖励优待政策。
同时，草案明确按照“老人老办法”的原则，法律修改前按照规定应当享受奖励扶助的计划生育家庭老年人、独生子女父母和独生子女发生意外伤残、死亡的父母可继续享受奖励扶助。
根据实施全面两孩政策的新形势，草案还规定，符合政策生育的夫妻可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇。“延长产假是重要的生育保障政策。 ”南京大学社会学院社会工作与政策系教授陈友华认为，生育政策的调整如果缺乏相关支持性政策，就很难达到效果。给予孕产妇更长的假期、建立更多的托儿所、幼儿园等措施，可以减轻二孩家庭的负担，更有利于与人口政策的调整相衔接配套。
另外，草案中还删除夫妻应当接受计划生育技术服务指导等带有强制服务色彩的内容，规定夫妻自主选择避孕节育措施。
焦点三
“全面禁止代孕”有望入法
代孕是指将患者夫妇的受精胚胎，植入另一个女性的子宫，由该女子替他们完成“十月怀胎一朝分娩”的过程，俗称“借腹生子”。代孕改变了传统生育方式，对传统的生育观和法度都提出了挑战。“代孕”技术的实施具有严重的社会危害性，涉及社会、道德、法律等一系列问题，与现行的法律、法规、伦理和社会道德相违背。
专家指出，虽然代孕是对不孕不育夫妇的一种补救方式，但事实也证明，不少代孕所诞下的试管婴儿出生后容易存在缺陷。
目前，我国禁止代孕的法律缺失，部门联动工作机制尚未完全理顺，基层卫生计生监督执法力量薄弱，代孕案件存在发现难、取证难、处罚难的现象。
记者注意到，草案中还增加规定，具备相应专业技术人员、设施设备、伦理审查机构以及管理制度的医疗机构，经省自治区直辖市人民政府卫生行政部门审查批准，可以实施人类辅助生殖技术。具体管理办法和技术规范由国务院卫生行政部门制定。
草案明确规定，禁止买卖精子卵子受精卵和胚胎;禁止以任何形式实施代孕。
“计划生育”大事记
●1971年7月
国务院批转《关于做好计划生育工作的报告》，把控制人口增长的指标首次纳入国民经济发展计划。
●1980年9月
党中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，提倡一对夫妇只生育一个孩子。
●1982年9月
党的十二大把计划生育确定为基本国策，同年12月写入宪法。
●1991年5月
中共中央、国务院作出《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，明确贯彻现行生育政策，严格控制人口增长。
●2002年9月
《中华人民共和国人口与计划生育法》施行。
●2013年11月
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。
●2013年12月
中共中央、国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》。
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