养老保险向基金制转轨的问题与前景分析
中国传统的养老保险制度是在50年代初适应产品经济和高度集中的计划管理体制的要求，仿效苏联的“国家保险”模式建立起来的，是典型的计划经济的产物。改革开放以来特别是社会主义市场经济被确立为经济体制改革的目标模式以后，养老保险制度越来越无法适应形势的发展，受到了来自以下几方面的压力和挑战。
——无法应对人口迅速老龄化的冲击。1999年10月，中国60岁以上的老年人达1.26亿，约占总人口的10％，已经进入老年型国家的行列。65岁以上的人口与15岁。64岁人口的比例，即老年人口赡养率，从1990年的8.7％增加到2000年的10.2％，预计到2020年和2050年将分别上升到15.5％和31.2％。因此，如果不对现收现付制进行改革，那么到2033年，养老保险费率将达到39.27％。这样高的缴费率是企业难以承受的，会造成养老金的支付危机，也会大大影响我国企业的国际竞争力。
——抑制了职工和企业的积极性，扭曲了劳动力市场的运行机制。在现收现付制下，职工（以及企业代职工）缴纳的养老保险费与他退休后获得的养老金收益之间并没有直接的必然的联系。因此，它实际上造成了劳动力供给和需求之间的一个“税收楔子”，会降低劳动力供给的数量，产生效率损失，随着老龄化带来的缴费率的不断提高，由此造成的效率损失也会越大。
——覆盖范围较窄，不利于充分发挥“社会稳定器”的作用。传统的养老保险制度覆盖的主要是国有部门，而对改革开放后迅速发展起来的三资企业、集体企业、私营和个体企业而言则覆盖不足。据统计，1978年到1997年间新增的21485万个就业岗位中的72.4％是属于非国有部门的。1996年，国有企业、集体企业和三资企业参加养老保险的比例分别为95.15％、51.47％和27.48％。这种状况不利于劳动力的跨部门流动和不同类型企业之间的公平竞争。而其原因则在于非国有企业与国有企业的职工年龄结构和历史负担不同，以现收现付为特征的体制会导致资金向国有企业的再分配承担额外的成本。
——养老保险的行政管理职能与养老金经营职能不分，导致对养老金的管理缺乏有效的监督与制衡机制，养老金被挤占、挪用的现象时有发生，影响了退休人员的生活保障。
正是在此背景下，国务院近年来颁布了关于养老保险制度改革的一系列文件，决定从现收现付制向“社会统筹与个人账户相结合”的部分积累制过渡。但是，在具体实施过程中，特别是在以个人账户为基础的基金制的建立方面，仍然存在着一些有待于进一步研究和解决的问题，下面我简要谈谈比较关键的几个问题。
第一，转轨战略问题。应以双轨方式实现渐进过渡，向基金制转轨需要建立个人账户。目前我国建立的个人账户很大程度上是名义账户，名义账户也称“空账”，它虽然在避免劳动力市场的扭曲、提供更好的缴费激励方面与传统的现收现付制相比有其优越之处，但从本质上看仍然属于现收现付制。它并不能够提供真正的基金积累和基金运营的'收益，从而无法应对老龄化的冲击。之所以出现这种情况，是因为改革过程始终回避了“老人”的养老金的来源问题，仍然从正在工作的一代人的账户中抽取资金来支付“老人”的养老金。我们必须尽早解决这一问题，拖得时间越长，改革成本会越高。为此，可以区分三种不同情况分别处理：
（1）对于那些已经退休的“老人”和今后几年就要退休的职工（比如50岁以上），应继续留在旧制度中，其养老金支付仍然采用现收现付的制度安排，但是资金来源已不能动用正在工作的人们向自己的个人账户的养老保险缴费，必须另辟途径。
（2）对于那些即将参加工作的“新人”，比较容易处理，应直接采用新制度，实行完全的基金制。此外，对参加工作的时间较短（如5年以内）的职工，因空账的数额较小，可以由政府筹资尽快加以弥补，以做实个人账户。
（3）对于其他的职工，如果完全按照“新人”的办法处理，则由于空账的数额较大，政府很难迅速拿出这笔资金，若完全比照“老人”的办法处理，则无法避免旧体制的弊端，会造成长期内的财务失衡。因此，这些人可以从现在起建立个人账户，退休后根据账户余额大小逐领取养老金，同时，政府根据他们在旧制度下的缴费年限为依据，在退休后每月发放一定数量的养老金作为对个人账户的补充。
通过上述方式，新制度可以在大约50年—60年的时间内基本取代旧制度，同时不会对财政和宏观经济造成太大的压力。
第二，转轨融资问题。对于“老人”和“中人”而言，由于缴费被以现收现付形式支付给了上一代退休人员，他们要么没有个人账户，要么个人账户资金不足，因此国家有必要筹措资金解决这些人的养老保险问题，这是向基金制转轨得以成功的前提条件。如何筹集这笔资金，看法并不一致，有人主张税收融资，有人主张债务融资，也有人主张通过变现国有资产来融资。就目前现实情况而言，1999年，我国的养老金支付总额为1925亿元，从今年开始很可能会突破2000亿元，这么一笔庞大的资金需求，我认为，单纯使用任何一种方式来筹集都会力有不足，完全通过征税，会加重企业和个人的经济负担，对经济效率造成更多的损失；仅仅靠发行债券会令政府财政不堪重负；而变现国有资产受目前资本市场规模和发育程度的制约，也只能逐步进行。所以，只有三管齐下，才能较好地解决这一问题。
第三，如何实现养老金基金的保值增值。基金制能否比现收现付制更优越，从而更好地应付人口老龄化的冲击，关键取决于基金的保值增值能力。为此应从以下几方面着手做好工作：
（1）推进基金管理的民营化。与政府管理相比，由民营机构管理养老金基金可以克服“所有者缺位”问题，还能够消除垄断，强化竞争，提高养老金基金的收益率；
（2）加强政府对基金运营的监督；尽管政府不直接管理基金，但是它应该加强对基金运作的监管，强化信息披露，防止内幕交易和市场操纵等违规行为；
（3）促进资本市场的发展；包括扩大资本市场的规模，培养更多合格的机构投资者，加快金融创新以便为基金提供更多的投资工具，以及提高资本市场的效率以准确反映基金管理者的管理能力。
（4）完善基金管理公司的法人治理结构。建立有效的激励机制和监督制衡机制，确保基金投资者的利益能够受到充分地保护。
第四，账户分立问题。养老金制度兼有储蓄和保障的职能，目前实行的社会统筹和个人账户相结合的体制将两种职能统一在了一起，社会统筹资金的职能是通过再分配实现基本生活保障，因而筹资模式是现收现付式；个人账户资金的职能是通过储蓄实现生命周期内的平滑消费，因而筹资模式是基金积累式。将两者混淆容易导致再分配职能对储蓄职能的挤压，造成资金积累不足，两种资金的统一管理也不利于资金通过有效的投资实现增值。因此，应将发挥保障职能的社会统筹从个人账户中分离出来，形成两个独立的支柱。同时，应合理确定两个支往在养老保险制度中的比重，以更好地实现公平与效率的结合。
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