关于废止《社会抚养费征收管理办法》的建议
关于废止《社会抚养费征收管理办法》，取消社会抚养费的建议
第十二届全国人大代表 黄细花，代表证：1898
一、案由
据国务院法制办公室网站2014年11月20日消息，国家卫生计生委日前起草《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》(以下简称《条例》)，报送国务院审查，并向社会征求意见。我们认为，与其修改〈社会抚养费征收管理办法〉为条例，不如取消征收社会抚养费，废止〈社会抚养费征收管理办法〉。
二、案据
我们认为，国务院法制办公室在正式颁布法规之前，向社会征求意见，广泛听取民意，彰显了立法为民、依法治国的理念，是我国社会主义法治建设中可喜的进步。我们仔细阅读了这份《条例》(送审稿)，认为其中有很多内容是不妥当的，具体分析如下：
(一)《条例》第一条规定：“为了规范社会抚养费的征收管理，落实计划生育基本国策，保护公民的合法权益，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，根据《中华人民共和国人口与计划生育法》，制定本条例。”
我们认为，征收社会抚养费是侵犯了公民的合法权益，而不是“保护公民的合法权益”。中央政法委门户网站刊登的《我国公民的生育权都包含哪些内容?》指出：“公民的生育权是一项基本的人权，公民的生育权是与生俱来的，是先于国家和法律发生的权利，作为人的基本权利，生育权与其他由宪法、法律赋予的选举权、结社权等政治权利不同，是任何时候都不能剥夺的……我国法律规定的生育权是指公民享有生育子女及获得与此相关的信息和服务的权利。包括以下几部分内容：1)自由而负责地决定生育子女的时间、数量和间隔的权利……;4)生殖健康权。生殖健康表示人们可以自由决定是否和何时生育及生育多少。”全国人大的释法文件《中华人民共和国人口与计划生育法释义》也指出：“我国已加入的国际公约规定：所有夫妇和个人都有自由和负责任地决定生育数量和间隔并为此获得信息、教育和手段的基本权利。公民依法行使生育权应当受到法律保护。”这些文件表明，自主生育是国家承认的基本权利，征收社会抚养费侵犯了这种权利。
至于“促进人口与经济、社会、资源、环境的协调发展”，我们认为，人口是对经济发展、社会进步、资源发掘和环境改善的最根本性动力。对社会来说，人不是负担，而是贡献者。古人说，天地间人为贵。有了人，才有了这个世界，才有一切，生命无价，生育无罪，这也是世界人口越来越多，但人类整体却越来越进步的根本原因。
现在中国的生育率已经远远低于维持民族正常繁衍的更替水平了，2010、2011和2012年人口普查和抽样调查显示的生育率分别只有1.18、1.04、1.26，而2012年还是所谓婴儿潮的龙年。超低生育水平不利于经济、社会、资源、环境的协调发展，因此，中国有必要采取措施提高生育率。社会抚养费是对所谓的“多生”家庭征收的。如果真的是要“促进人口与经济、社会、资源、环境的协调发展”，那么不但不应该对多生家庭征收社会抚养费，还应该对多生家庭给予补贴。
(二)《条例》第二条规定：“公民享有依法生育的权利，同时应当依法履行计划生育的义务，其生育行为应当符合人口与计划生育法的规定。”
我们认为，“公民享有依法生育的权利”这句话是正确的，但“公民应当依法履行计划生育的义务”这句话含糊不清。如果把“生育”理解为包括两部分内容：一是“生”，即生孩子;二是“育”，即抚养孩子，那么这是正确的：生育孩子是公民的权利，抚养孩子是公民的义务。但如果把“生育”仅理解为生孩子而不包括抚养孩子，那么这句话是不妥当的。因为无论是多生还是少生，都只是国家提倡的范畴，不属于国家强制的范畴。如果生育是义务，那么国家就不会允许丁克存在，就会强迫丁克生育，因为义务是必须履行的，是强制的;而权利是既可以行使，也可以放弃的，公民的权利由公民作主。
(三)《条例》第三条规定：“不符合人口与计划生育法律法规规定多生育子女的公民，应当依照本条例的规定缴纳社会抚养费。”
事实上，《人口与计划生育法》只是“提倡”一对夫妇只生一个孩子，并未“禁止”一对夫妇生两个以上的孩子。“禁止”和“允许”是两个对立的概念，就是说要么是禁止，要么是允许。因此既然不是禁止的，那就应该是允许的。“提倡”是对人的较高要求，与“鼓励”意思相近，它与“禁止”并不是对立的，就是说不提倡的并非就是禁止的。法律只追究违反最低要求(即法律法规所禁止)的人的责任，而不追究未按照较高要求行事的人的责任。征收社会抚养费，是把“提倡”变成了“强制要求”。
(四)《条例》第二十七条 规定 ：“公安、民政等相关部门应在各自职责范围内配合计划生育行政部门做好社会抚养费征收有关工作。”把公安、民政等部门捆绑一起配合做好社会抚养费征收有关工作，这意味着入户与计划生育捆绑，要求派出所利用户口来强化社会抚养费的征收，不交社会抚养费就不给上户口，这也意味着在中国出生的第二个以后孩子必须交了罚款即所谓的社会抚养费后，才能是中国公民，可以预测将来在中国将有更多的孩子成为黑户 。?
(五)社会抚养费制度人为造成了很多的黑户，让民众苦不堪言，深受其害。其一是黑户人口发展问题，“社会抚养费”制造了一个规模不小的黑户人口问题，不交罚款，就无法获得正常的社会身份，无法上学就业享受社会福利，成为被社会隔绝的另类人口;其二是超生家庭生计问题，代价过于昂贵。以城里的超生父母而言，不仅孩子上不了户口，而且父母丢了工作，无以为生，多生一个孩居然会使全家活不下去，几到崩溃边缘。因此，“社会抚养费”成了一般人不能挑战的“红线”;其三，社会稳定问题。因面临“超生”惩罚而自杀的事例很多。
例如，2013年12月19日《新民周刊》报道：因父母无法缴纳33万元的巨额社会抚养费，一个8岁的孩子一直没有户口。面对记者的采访，孩子说道：“我觉得计生委和公安局的人真坏，我将来长大了想参加黑社会，报复他们。” 无辜的孩子被剥夺本该拥有的基本权益，小小年龄就产生仇恨和报复心理，会给社会埋下未来不稳定的种子。
2013年12月8日人民网报道：因长期被征收“社会抚养费”，河北省邱县龚堡村村民艾广栋于12月4日在村支书家喝农药中毒，经医院抢救无效后身亡。2013年8月3日《经济观察报》报道：河南省西平县的王茹萍因生二胎，无力缴纳巨额社会抚养费，与丈夫吵架后自杀。
2013年7月25日《羊城晚报》报道：四川省泸州市叙永县赤水镇檬梓村16岁的少女蔡艳琼喝农药自杀，原因是她没有户口，无法参加中考。蔡艳琼为家中第二胎，因家里无钱缴纳社会抚养费而成为“黑户”。在自杀引起舆论关注后，当地才为蔡艳琼办理了入户手续。2012年3月16日，中国人民大学化学系主任、教授、博导、北大博士、哈佛博士后、优秀的化学家曹廷炳因被告发生育二胎面临开除，在巨大的精神压力下跳楼自尽，时年39岁。
(六)社会抚养费征收滋生腐败和产生权力寻租的温床。如要追问全国这么多年来征收的“社会抚养费”的去处，恐怕会让人心惊肉跳、不敢深想。各地都有“放水养鱼”的'做法，结果是“你超生我罚款，各取所需各得其所”，继而引发了社会冲突，人为制造了新的人口社会问题。
(七)征收社会抚养费的理由是什么?原国家计生委新闻发言人的解释是：“法律规定超生者必须缴纳社会抚养费，不是罚款，而是超生者对社会进行的经济补偿。因为，多出生人口侵占了较多的社会公共资源。”我们认为，这种说法是不合理的，理由如下：
第一，多出生人口指代不明。从人口学上来说，下一代的人口数量要与上一代保持不变，平均每对夫妇要生2.1个孩子，也就是说：一对夫妇生两个孩子，从人口学上来说是不能算作“超生”的，但现在很多的“社会抚养费”却是针对第二胎的。
第二，征收社会抚养费不合情理。如果说超生婴儿“侵占了较多的社会公共资源”，那么外国旅游者及其他外国在华人员也“侵占了较多的社会公共资源”，要不要对外国在华人员征收“社会抚养费”。现在有些家庭不养孩子而养宠物，是否占用了大量自然资源与社会资源，是否也应该对宠物征收社会抚养费?
第三，征收社会抚养费不合逻辑。在农村地区实行“一孩半”政策，如果一个家庭有一儿一女，并且是先生女儿后生儿子，就不算“侵占了较多的社会公共资源”，这个家庭不用缴纳“社会抚养费”;另一个家庭也是一儿一女，只不过是先生儿子后生女儿，必须向这个家庭征收“社会抚养费”，同样是一对儿女，先生男孩和先生女孩就不一样。很多地方的计生条例都规定：超生的胎次越高，征收的社会抚养费基数越大。以张艺谋为例，张艺谋和陈婷的第三个孩子被罚了519万元，张艺谋所交的天价超生罚款中，有一大半都是来自这第三个孩子，难道第三个孩子比第一个、第二个孩子就占用了更多社会资源?难道经济收入高的人所生的孩子就一定占用更多的社会资源?其实收入高的交税更多，社会资源也是纳税人所提供的。尽管新的《条例》(送审稿)进行了修改，但法理上还是站不脚。
第四，社会抚养费究竟是行政罚款还是行政收费?如果社会抚养费属于行政罚款，那么根据《行政处罚法》第29条的规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”也就是说，如果超生两年后未被发现，就不能再征收社会抚养费了。如果社会抚养费属于行政收费，那么超生就不是一种违法行为。
综上所述，与其修改《社会抚养费征收管理办法》，不如取消征收社会抚养费。2012年7月，《人口与计划生育》法的起草人之一、北京大学法学院教授湛中乐等15名学者上书全国人大，要求尽快启动《人口与计划生育法》的全面修改工作，其中建议之一就是取消社会抚养费。湛中乐表示：“取消或废除社会抚养费制度,不仅体现了对生育权作为基本人权的保护，还能避免现行社会抚养费制度实施过程中的不公平和不平等现象。”
三、建议：
(一)全国人大启动程序评估社会抚养费征收对社会造成的负面影响和对老百姓造成的伤害。
(二)全国人大启动对《人口与计划生育法》实施情况进行执法检查，修改法律中有关征收社会抚养费的条款;
(三)国务院尽快废止《社会抚养费征收管理办法》，取消社会抚养费的征收。
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