合理界定新农保制度的方法
一、如何有效发挥商业保险在新农保制度实施中的作用
《指导意见》指出，新农保制度要与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策相配套，保障农村居民老年基本生活。这可以看做是在制度结构方面上的政策或机制之间的协调。为了保证新农保的可持续发展，新农保制度的运行不仅要做到与其他社会保障政策或机制在结构方面的统筹，而且要合理利用其他政策或机制以支持自身的可持续发展。农村社会养老保险具有一定的特殊性，这就是农村居民收入风险的特点决定了农村社会养老保险制度实施中商业保险能发挥的特殊作用。在新农保实施过程中，商业保险的作用主要表现在以下两个方面：一是它可以通过保证农民的收入而成为新农保制度实施的重要配套机制，这可以看做商业保险支持新农保制度可持续发展的作用表现；二是商业保险尤其是商业养老保险所提供的相关保障能够弥补新农保制度在保障水方面的不足，因而成为新农保制度的补充，这可以看做商业保险在制度结构方面的作用。
个人缴费是新农保基金的重要来源之一，而农民的个人收入是个人缴费的基础，如果农民收入不足，缴费能力必然受到限制，不利于新农保的顺利运行。应该看到，农民收入与城镇职工工资收入二者的风险结构和特点存在差异。一般来说，城镇职工工资收入所面对的主要风险是市场风险，企业作为一个市场主体化解风险的能力要明显大于个人，这使得城镇职工工资收入水平比较稳定；而农村居民的收入不仅有市场风险乃至政策风险，如农产品销路不畅等，而且有自然风险，如天灾等，农村以家庭为单位的经营模式使得其化解风险的能力较小，导致其收入不稳定，农村居民比较容易陷入贫困状态。商业保险可以在化解农村居民收入风险、保障农村居民收入稳定方面发挥重要的作用，为农村居民参加新农保提供有力支撑。例如，农村居民可以参加农产品保险，增强其化解自然风险的能力，保障其收入的稳定性，增强其向新农保的缴费能力。
目前，新农保所能提供的保障水平较低。因此，一方面，要随着经济和社会的发展，适度提高新农保的保障水平；另一方面，要用多层次的养老保障制度体系来保障农村居民养老权益。新农保是农村养老保障体系的重要层次，可以在保障农村居民老年生活方面发挥重要作用，商业保险可以作为我国农村养老保障制度体系的补充层次，此外，还要要发挥家庭养老、土地养老和养老救助的作用，构建农村多层次的养老保障制度体系。
二、如何合理界定新农保制度的适用人群与范围
《指导意见》所规定的新农保参保范围即适用人群为年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民。在制度具体实施过程中，参保范围的设定应该充分考虑到社会保障制度发展的一般规律和我国具体国情。【新农保”制度在运行中要不断完善,提高农村的养老保障待遇,普遍解决农民工对养老金】
一般来说，有城乡差别的社会保障制度建立和实施过程中，对覆盖范围的规定往往将农、林、牧、渔作为一个部类来考察，这是由它们的性质具有内在一致性决定的。从国际经验看，无论是目前已拥有城乡统一的社会保障制度体系的主要国家，在其制度发展初期实施城乡差别的'社会保障制度时对参保范围的设定，还是目前仍然实施城乡差别的社会保障制度的主要国家对制度适用人群的界定，一般都是采取将农、林、牧、渔作为一个整体来实施。可以说，在城乡差别社会保障制度设计和执行中，将农、林、牧、渔作为一个部类整体是合理的选择。
《指导意见》中参保范围所规定的农村居民可以看做是从事农业、林业、牧业、渔业的人群集合体。但是，各地在制度的具体实施过程中，一定要根据本地实际情况，充分考虑到上述各类人员的从业特点，在遵循新农保制度本质特征的基础上，适度灵活地推行新农保制度，为有效保障农村居民养老权益奠定基础。
另外，还应该注意在农业、林业、牧业和渔业以及其他行业之间转换职业的人员的新农保制度的合理安排。如最近几年，我国在不同地区采取了退耕还林、退牧还林还草、休渔等积极行动，这使得一些人在农业、林业、牧业和渔业以及其他行业之间转换职业。在新农保制度的实施过程中，要充分考虑到退耕还林、退牧还林还草、休渔等活动所涉及的农村居民的参保可持续性问题，为此类人员养老权益的保障提供制度支持和财力保障。此外，我国是一个多民族国家，各民族之间存在着地域、经济、社会以及民族传统文化的差别。因此，在新农保实施的过程中，要充分考虑到少数民族地区的社会经济状况、民族传统文化等，将新农保制度的基本原则和根本特点与少数民族地区的民族传统文化等方面有机结合起来，不能在各民族之间实行“一刀切”的政策。只有充分考虑到各民族特点的新农保制度才是有效发挥保障农村居民养老权益的机制，只有符合各民族传统文化和社会经济状况等的新农保制度才是可持续发展的制度。
三、如何处理新农保制度与农村其他社会保障制度间的关系
农村社会保障制度体系是一个整体系统，新农保制度是这个整体系统的一个重要子系统。作为农村社会保障制度体系的一部分，新农保制度不可能孤立运行，它的可持续发展不仅与其制度自身的健康运行相关，而且与其他农村社会保障制度的发展紧密相连。建设农村社会保障制度要有全局眼光，要在不断完善新农保制度自身的同时，通过整合相关农村社会保障制度，协调制度之间的关系，优化农村社会保障制度体系，降度运行成本，提高制度运行效率。
新农保与农村社会救助制度之间的整合与协调要加以重视。农村五保制度是我国农村社会救助制度之一，五保制度规定对生活没有依靠的老年农民保吃、保穿、保烧、保葬。作为农村五保覆盖群体之一，生活没有依靠的老年农民是五保制度的受益者之一，农村居民被新农保制度覆盖以后，均至少可以领取基础养老金。如果一部分老年农民既符合享受五保待遇的资格，同时又可以领取到基础养老金，那么他们就能够获得双份待遇。这样，农村五保按当地村民的一般生活水平标准所提供的待遇和新农保所提供的基础养老金之和的水平会超过该地区农村的一般生活水平。这不仅使得领取双份待遇的老年人所获得的社会保障水平偏高，而且给养老资源在老年农村居民中的公平分配造成负面影响。因此，应当整合新农保制度和农村五保制度，促进农村社会保障制度体系的健康发展。一方面，应大力发展农村社会服务事业，将农村五保制度为其覆盖对象所提供的服务整合入农村社会服务体系；另一方面，应该规定，参加新农保制度的生活没有依靠的老年人仅享受新农保制度所提供的养老金，而不再享受农村五保的待遇。通过上述两个方面的措施既可以为生活没有依靠的老年人提供适度的社会养老金，又可以为其生活的各个方面提供专业化的社会服务，有利于切实保障其老年权益。需要指出的是，由于新农保制度和农村社会服务的发展是一个长期过程，因此，新农保和农村五保制度的整合是一个循序渐进的过程。
新农保与农村计划生育家庭奖励扶助制度的整合也是一个值得关注的问题。我国农村计划生育家庭奖励扶助制度建立的目的，旨在通过奖励扶助提高只有一个子女或两个女孩或子女死亡现无子女的农村居民，超过60岁以后应对老年风险的能力，促进计划生育政策的顺利实施，由于其与农村居民养老问题密切相关，可以将其看作我国农村社会保障体系的构成部分。应该看到，符合农村计划生育家庭奖励扶助条件的农村居民确实为计划生育政策的实施作出了贡献，同时，为了计划生育政策继续顺利实施，应当对符合享受计划生育家庭奖励扶助条件的农村老年居民予以奖励，对其老年生活进行保障。考虑到新农保制度与现有计划生育家庭奖励扶助制度在功能上具有交叉性，为了降度的碎片化程度，可将农村计划生育家庭奖励扶助制度整合入新农保制度，为符合奖励扶助条件的农村居民支付较高水平的养老金。具备奖励扶助条件的农村老年居民所享受的养老金水平，应该符合新农保制度保基本的原则，他们所享受的养老金水平高于未享受计划生育奖励扶助的农村老年居民所享受的养老金水平的差额部分，应该以能够补偿他们与未享受计划生育奖励扶助的农村老年居民之间家庭保障水平的差距为限，不应过高。
新农保与家庭养老之间的协调倍值关注。随着我国农村社会经济的变迁，农村家庭养老的功能会逐渐弱化，而社会化养老机制在农村养老中发挥的作用将会越来越大。新农保制度会逐渐成为我国农村养老保障体系的核心机制，但是家庭养老应该始终是我国农村养老保障体系的一部分。在新农保实施的过程中，要充分考察新农保与家庭养老之间的动态关系，使二者协调发展。
必须指出的是，新农保制度与农村五保制度、农村计划生育家庭奖励扶助制度、家庭养老三个方面的整合或协调应该统筹兼顾、合理安排，以促进新农保制度的可持续发展。
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