要建立事权和支出责任相适应的制度

时间：2023-08-30 17:15:46 松涛制度我要投稿

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要建立事权和支出责任相适应的制度

　　随着社会不断地进步，制度使用的频率越来越高，制度是国家法律、法令、政策的具体化，是人们行动的准则和依据。那么拟定制度真的很难吗？以下是小编帮大家整理的要建立事权和支出责任相适应的制度，仅供参考，大家一起来看看吧。

要建立事权和支出责任相适应的制度

　　据新华网北京11月25日电《决定》指出，要“建立事权和支出责任相适应的制度”。这是理顺中央和地方财政分配关系，健全中央和地方财力与事权相匹配体制的重要任务。可从以下3个方面来理解。

　　第一，充分认识建立事权和支出责任相适应的制度的重要性。政府间财政关系归结起来主要是4个基本要素：事权、支出责任、财权、财力。一方面，完善事权和支出责任相适应的制度是整个财政体制协调运转的基础环节。事权可以定义为一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责，支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务。多级政府体系下，在明确政府间事权的基础上，界定各级政府支出责任，才能划分财政收入，再通过转移支付等手段调节上下级的财力余缺，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现“财力与事权相匹配”，这是确保整个财政体制有效运转的必然选择。另一方面，完善事权和支出责任相适应的制度是建立合理的分税财政体制的前提。纵观各国分税制建立与发展的历史，一个带有普遍性的基本特征就是，以科学界定政府事权及由此决定的支出责任为基础，匹配相应的税源，才能最终建立起以各级政府主体税种为核心的税收体系，确立政府间财政分配关系。

　　第二，客观认识我国中央地方事权和支出责任不匹配的主要缺陷。1994年的分税制改革，初步确定了中央地方事权和支出责任。但由于各方面配套改革制约等多种因素影响，中央地方事权和支出责任相适应的制度建设一直没有深入展开。随着我国工业化、城镇化的推进，管理经济社会事务的法治化、规范化要求越来越高，这方面的问题就越来越突出。一是中央地方事权和支出责任缺乏明确清晰的界定。应由中央负责的事务，交给了地方;应由地方负责的事务，中央承担了较多的支出责任;中央和地方职责重叠，共同管理的事项较多。目前中央财政本级支出只占15%，地方实际支出占到85%，导致中央干预地方过多。这种状况造成职责不清、互相挤占或互留缺口、无从问责的现象，不符合现代国家治理的一般要求，不仅造成行政运行效率偏低、国家政策目标难以实现的问题，而且影响市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。二是中央地方事权和支出责任缺乏健全的协调机制。一方面，某项政策或措施出台，往往由中央部门下发文件，“一竿子插到底”，基层政府只能被动接受。另一方面，下级政府也习惯于向上级政府争取财力支持，或通过一种事后债务化解的方式进行财力分配上的倒逼。由于中央地方事权和支出责任不适应，使得中央地方财权划分也不尽科学合理，导致中央地方事权与财力难以匹配，财税体制运行中矛盾较多，效率不高。

　　第三，贯彻《决定》精神，建立事权和支出责任相适应的制度。清晰的事权和支出责任是财力与事权相匹配的重要前提，是深化财税体制改革首先要解决的问题。要适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规划和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系。区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。

　　全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。

　　财税改革

　　十八大以来的相关举措

　　完善转移支付。2013年8月，经国务院批准，我国在黑龙江“两大平原”启动支农资金整合试点，将中央财政安排的3大类77项涉农资金全部纳入整合范围，涉及20多个中央部门。整合后中央各部门的资金审批权下放到地方。

　　“营改增”。2013年8月1日，交通运输业和部分现代服务业营改增试点推向全国，税制改革再迈新步伐。

　　报告原文

　　解读

　　强化地方债监管释放改革提速信号

　　各地再现“卖地热”，地方平台债务融资也出现扩张趋势，地方债务风险被视为中国未来发展面临的最大挑战之一。

　　财政部部长楼继伟多次公开表态要加强地方债风险防控。强化监管的路径日渐清晰：对地方债实行分类管理、加快建立政府财务报告制度、完善地方政府性债务风险预警机制、严控地方政府新增债务、逐步将地方政府债务纳入财政预算管理……

　　地方政府大量借债，也反映出在事权不断增加情况下，地方财政捉襟见肘，只能靠卖地或借债筹集资金。要破解基层财政困难问题，关键要健全财权与事权相匹配的财税体制，改变地方政府事权大财权小状况。

　　以完善转移支付为改革突破口

　　今年8月，经国务院批准，我国在黑龙江“两大平原”启动支农资金整合试点，这一改革试点具有深远意义，传递出国家大力清理归并专项转移支付的改革信号。

　　一直以来，中央对下专项转移支付名目繁多，基层财政配套困难，造成项目虚假、虚报，浪费财政资源。而专项审批权集中在中央，导致不少项目脱离实际，一些部门热衷于批项目，基层需要耗费大量人财物争项目，助长了“跑部钱进”的风气。

　　针对这些问题，楼继伟今年多次表示，将逐步取消不符合经济社会发展要求的专项转移支付项目，将部分属于地方事权且信息复杂程度较高的专项转移支付项目下放到地方管理，对部分使用方向类同、政策目标相近的专项转移支付项目予以整合。

　　以完善转移支付为突破口，今年我国还加大预算管理制度改革，完善全口径预算，盘活存量资金，政府带头过“紧日子”压减“三公”经费等支出，加大财政信息公开力度……诸多举措传递出进一步管好国家“钱袋子”，提高财政支出绩效的改革新思路。

　　营改增引领新一轮税改

　　税制改革涉及每个人的利益，将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开，并扩大行业试点范围，全年减轻相关企业负担约1200亿元。

　　目前，营业税是地方政府掌握的几乎唯一的主体税种，收入大致占地方政府税收的一半以上。营改增一旦全面推开，营业税将不复存在，地方财政收支等将由此面临极大冲击。要从根本上解决这一问题，必须重建地方主体税种以及地方税制体系。

　　楼继伟在谈及下一步税改时表示，除营改增改革，还将加快消费税、房产税、个人所得税以及资源税等重点税种改革

　　一、公共产品理论及公共产品纯度的提出

　　(一)公共产品理论回顾

　　关于公共产品的研究，最早萌芽于亚当?斯密的《国富论》中，尽管他没有明确地提出公共产品的概念，但其通过论证府的职能，表达出了公共产品的类型与层次、提供方式及其效率、资金筹集的原则等公共产品的思想。林达尔于1919年提出了最早的公共产品理论研究成果即林达尔均衡，对公共产品供给的均衡与效率条件进行了模型化。之后，萨缪尔森首次界定了公共产品的概念，表述了公共产品的两个特征“受益的非排他性”和“消费的非竞争性”，并正式论述了公共产品最优配置的一般均衡条件。1973年，桑得莫发表了“公共产品与消费技术”，着重从消费技术角度研究了准公共产品。至此，公共产品理论趋于成熟。

　　(二)公共产品纯度的提出

　　在公共产品特征、分类、供给研究的基础上，很多学者根据非排他性和非竞争性建立了产品谱系的思想，根据产品符合某些特征的程度来表示产品的公共性的强弱，把纯公共产品与私人产品视为谱系上的两个极端。布坎南、阿特金森与斯蒂格利茨、巴泽尔等的分析较有代表性，这是公共产品研究的一个重要方向，为公共产品纯度概念的提出提供了极大的理论启示。国内学者对公共产品的研究起步较晚，并大多是在西方公共产品理论的基础上对我国实际问题的探讨。但是国内学者却借助公共产品的相关理论提出了公共产品的纯度问题。陈国庆，王叙果(2007)在《公共产品纯度:公共产品市场建设的理论基础》一文中提出，公共产品纯度一直隐含在公共产品分类研究之中，有三个重要发现:(1)公共产品纯度是公共产品分类有效的依据，公共产品分类表面上依据非排他性和非竞争性，实质上依据公共产品纯度;(2)公共产品纯度不仅取决于非竞争性和非排他性，还取决于技术上的可分割性、传统的收益性和制度约束性;且制度约束性是一票否决;(3)公共产品的供给和需求的均衡可以通过市场机制来解决。马，尚娟(2012)在《交通建设“两个路网体系”的经济学解释一――基于公共产品纯度理论》一文中以公路为例，从产品维度和时间维度的角度提出了公路这种公共产品公共性的大小，即公共产品的纯度，并分析了不同纯度的公共产品的供给模式。

　　二、财支出责任界定在各类产品提供中存在的问题

　　传统理论根据产品是否满足非竞争性和非排他性，而将其划分为纯公共产品、准公共产品和私人产品。且理论和实践证明，对于纯公共产品或不具备排他性的准公共产品，市场会因“搭便车”问题对其提供不足，因而需由府提供;对于能够实现排他性的准公共产品，可考虑由市场提供或府提供。

　　(一)对纯公共产品的界定较模糊

　　纯公共产品，指同时具有非排他性和非竞争性的物品和服务，理论上应由府提供，属于财支出责任范围。现实中，对纯公共产品界定较为模糊，导致财支出责任不明确。例如，一项科研活动是属于基础科研还是应用性科研没有特别明确的标准。

　　(二)对纯公共产品本身缺乏具体细分

　　纯公共产品包括多项具体内容，应按其内容区别界定财支出责任，而现实中府并没有对某些纯公共产品加以区分。例如，北京府于2013年底对公共安全类中的“护照快递”实行免费速递，快递费用由本地财负担。然而，“护照快递”并非全体社会成员共同的、无差别的需要，完全可由市场提供，府免费速递实际上承担了市场事权和额外的支出责任。与此相反，“办理身份证”属于社会公共需要，而现实对此类纯公共产品的提供并非免费，相当于府未承担应有的支出责任。

　　(三)对准公共产品提供中府承担的财支出责任不明确

　　准公共产品是介于公共产品与私人产品之间的、兼具部分公共产品和部分私人产品性质的某类产品，如基础设施建设、医疗、教育等。对于可解决排他性问题的准公共产品，可考虑由市场提供，但由于准公共产品具有部分公共产品的特征，因而支出责任可根据公共产品的纯度和市场效率来决定府与市场的承担比例。当前，财对准公共产品的支出责任主要存在以下几点问题:第一，排他性的准公共产品多为府提供，未实现多元化提供。对于具有排他性特征的准公共产品，由于解决了非排他问题造成的“搭便车”行为，可以考虑采取私人提供的方式，如高速公路、公交地铁、医疗服务等。现实中，府对部分准公共产品，如公交地铁承担过多的支出责任。第二，准公共产品的生产未充分引入市场竞争。如北京地区的地铁建设责任基本由府承担，除地铁4号线和14号线采用PPP模式(府直接投资占总投资的70%)，引进社会资本(港铁)以外，其他交通运输业的投资责任基本都是府，即使采用了其他的融资手段，但最终形成的债务也都由府承担。因此，基础设施的投资建设责任基本上就是府承担。

　　三、公共产品纯度与财支出责任界定的关系

　　(一)公共产品纯度与公共产品属性值的赋予

　　根据公共产品理论，完全具有非排他性和非竞争性的产品是纯公共产品，完全具有排他性和竞争性的产品是私人产品，但是很多产品的排他性和竞争性又具有不同的程度，这便涉及到公共产品的纯度问题，同时公共产品纯度又受到技术上的可分割性、传统的收益性和制度约束性的影响。财支出责任是府承担的运用财资金履行其事权、满足公共服务需要的财支出义务，其中事权是指为一级府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。纯公共产品必须由府提供，属于财支出责任;私人产品除由于特殊目的之外，则必须由市场提供;介于纯公共产品和私人产品之间的产品理论上讲应该是既可以由府提供，又可以由市场提供，现实中是否应该由府提供以及府提供的程度则取决于公共产品纯度。我们可以依据公共产品纯度，快速明确公共产品属性，以确定其是由府机制解决，还是市场机制解决，改变因公共产品属性不清，影响府决策的局面，为公共财的发展，找到相对准确的边界。如果将纯公共产品属性值界定为0，私人产品属性值界定为1.0，其它的产品属性值应该是介于0和1之间。本文将0―1之间的产品属性值细分为0―0.2、 0.2―0.4、 0.4―0.6、 0.6―0.8、0.8―1.0，越接近0，产品属性就越接近纯公共产品的特征，越接近1.0，产品属性就越接近私人产品的特征。

　　(二)公共产品纯度与财支出责任的关系

　　关于“市场”和“府”，凡是依靠场机制能够带来较高效率和效益，并且不会损害社会公平和正义的，都要交给市场，府和社会组织都不要干预。在府和市场的关系方面存在府越位和缺位现象。府越位，会在相当程度上影响市场机制对经济活动的调节作用;府缺位，则弱化了府这只“有形之手”的作用。完善场化改革，必须强调市场在资源配置中的决定性作用。体现在财支出责任方面，就是属于府的职能范围，就应该界定为财支出责任。而府职能的确定最终也是归结到府应该提供什么样的公共产品，而提供的标准则是依据公共产品的纯度。公共产品纯度越低，即公共产品属性值越低，府提供这种产品的财支出责任就越大;反之，府的财支出责任就越小。公共产品的纯度与府的财支出责任呈负相关的关系。

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