商业银行存款保险制度问题研究
一、商业银行存款保险制度的概念
商业银行存款保险制度作为一种金融保障制度安排，是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序的一种制度。
真正意义上的商业银行存款保险制度始于20世纪30年代的美国，当时为了挽救在经济大萧条冲击下已濒临崩溃的银行体系，美国国会在1933年通过《格拉斯-斯蒂格尔法案》，联邦存款保险公司(FDIC)作为一家为银行存款保险的政府机构于1933年成立并于1934年开始实行存款保险，以避免挤兑，保障银行体系的稳定，开启了世界上存款保险制度的先河。美国联邦存款存款保险制度也成为了现代金融体系中运作历史最长、影响最为深远的商业银行存款保险制度，并在随后的数十年中不断完善和探索，积极适应金融创新、经济形势的变化，在保障存款人经济利益、维护商业银行金融体系稳定以及金融监管检查和金融风险控制和预警方面起到了十分重要的作用。
二、我国商业银行存款保险制度的发展历程
1、初步探索阶段：加强存款保险制度问题的调查研究工作
早在1993年《国务院关于金融体制改革的决定》中首次提出要“建立存款保险基金，保障社会公众利益”。1995年我国人民银行就商业银行存款保险制度建设进行了初步试点和准备工作。1997年底，人民银行组织成立了存款保险制度研究课题组，着手研究我国商业银行存款保险制度。从存款保险制度诞生到1993年的近60年间，全世界共有48个国家相继建立了存款保险制度。1994年5月，欧盟制定了《欧盟存款保险计划指导原则》加速了欧盟成员国存款保险制度的建立和规范。从1994年到2003年的10年间，全世界又有42个国家建立了存款保险制度，逐渐加速的趋势。截止目前，全世界已有超过110个国家建立了存款保险制度。
2004年以来中国银行业改革和重组取得显著成效，存款保险制度的推进工作也明显加快，人民银行已会同有关部门开始存款保险方案的论证设计和相关法规起草工作。同年4月，中国人民银行金融稳定局存款保险处挂牌，并于年底开始起草《存款保险条例》。
2005年，中国人民银行首次发布的《中国金融稳定报告》中提出要加强金融基础设施和制度建设，改善金融生态环境。其中的重要内容是建立存款保险制度、证券投资者保护制度和保险保障制度。同年4月，人民银行对中国存款类金融机构的存款账户结构进行了详细的抽样调查，为存款保险制度设计提供了依据，同时还征求并吸纳了主要存款类金融机构对建立符合中国国情的存款保险制度的意见。
2、实质构建阶段：社会各界达成对存款保险制度共识，努力构建存款保险制度
2006年国家十一五规划纲要明确提出，要规范金融市场退出机制，建立相应的存款保险、投资者保护和保险保障制度。随后，中国人民银行在2006年底发布的《2006年金融稳定报告》中，指出了加快存款保险制度建设、健全金融风险处置长效机制的必要性，并详细阐述了所要重点研究的存款保险机构的职能、存款保险的成员资格、存款保险的基金来源、最高赔付限额、费率制度安排等细节问题。
2007年1月19日第三次全国金融工作会议在北京召开，这次会议上将商业银行存款保险制度建设提到议事日程上来，推动存款保险立法，加快建立功能完善、权责统一、运作高效的存款保险制度已正式列入中国人民银行当年的工作日程，但后来因为全球金融危机又被暂时搁置。
一般而言，很多国家都是在经历了经济金融危机之后才开始考虑建设存款保险制度的，因为在金融危机过后很多国家都会对本国的金融监管进行反思和重新审视，对风险暴露严重的部分会进行完善，制定新的风险管控措施，努力构建全社会的金融安全网。当今世界，金融安全网包括三大支柱，第一支柱是审慎监管者，第二支柱是最后贷款人，第三支柱是投资者保护机制。在投资者保护机制方面，目前中国有了证券投资、保险保证基金，缺的就是商业银行存款保险制度。
虽然我国长期以来对商业银行都采取了十分严格的监管措施，具有较为完善的监管政策和监管标准，并积极与国际标准接轨，落实巴塞尔 III协议的监管要求，但是在保护商业银行储户利益、特别是中小储户利益方面还与其它国家和地区存在着一定的差距。目前我国的商业银行会按照人民银行的规定缴纳存款准备金，并根据金融会计准则计提贷款损失准备和银行资产损失准备等风险资本金，但是这些储备资金的目的都是为了维持金融系统的稳定性，强调经济宏观调控的职能，调节银行系统的整体流动性，提高银行抵御风险的能力，发挥逆周期的宏观审慎管理的作用，而商业银行存款保险制度主要通过保险功能来保障存款人利益，通过稳定中小金融机构达到稳定整个金融系统的作用。
2010年初，国务院决意加快建立存款保险制度，由人民银行牵头制定详细方案。当时是想按照分布走的设想，先在央行内设一个存款保险基金，而非作为实体的存款保险公司;先临时性推出“全额保险”，将来再过渡到“限额保险”。待到未来条件成熟时，再设立完全独立的存款保险公司。存款保险机构的保险基金由各投保银行按照存款的一定比例交纳。
2011年国家在十二五规划纲要中指出将深化金融体制改革，全面推动金融改革、开放和发展，构建组织多元、服务高效、监管审慎、风险可控的金融体系，不断增强金融市场功能，更好地为加快转变经济发展方式服务。十二五规划纲要中明确提出要加快存款保险制度的建立，被视为深化金融体制改革的题中之意。
2012年1月第四次全国金融工作会议提出“要抓紧研究完善存款保险制度方案，择机出台并组织实施。2012全国两会期间的《政府工作报告》中提到，2012年政府工作重点之一是”推动实施银行业新监管标准。推进建立存款保险制度。深化利率市场化改革。“2012年7月16日，人民银行在其发布的《2012年金融稳定报告》中称，我国推出存款保险制度的时机已经基本成熟，2013年将积极研究论证制定《存款保险条例》。同年9月，《金融业发展和改革”十二五“规划》指出，在”十二五“期间要建立完善存款保险制度及金融机构市场退出机制，建立健全存款保险制度，加快存款保险立法进程，择机出台《存款保险条例》，明确存款保险制度的基本功能和组织模式。
3、加速推出阶段：推出存款保险制度时机成熟，加快立法协调工作，存款保险制度呼之欲出
2005年央行首次将”加快建立我国存款保险制度“的详细方案上报国务院，这个方案的基本框架包括明确规定存款保险限额;实行强制存款保险，防止出现逆向选择;存款保险机构由政府管理并具有履行职能所需要的职权;实行事前征收保费方式累积基金;实行差别费率，促进金融机构公平竞争。但由于当时各部委对存款保险制度出台的`时机和具体费率设定等核心内容的一直存在争议，大银行对参与存款保险制度的积极性不高，存款保险制度一直处于徘徊状态。2009年9月央行第二次上报存款保险方案之时，中国银监会曾以农信社仍处于深化改革之中，可能会受到较大冲击为由，对存款保险制度推出的时机持保留意见。2010年末，央行第三次上报存款保险方案，由于决策当局觉得时机不成熟，一直未予批复。
当前从总体来看，我国宏观经济运行平稳，商业银行体制改革进展顺利，金融业改革开放将进一步深化，监管水平不断提高，存款保险制度的推行成本较低，建立存款保险制度的时机已经成熟，我国的经济形势决定了对存款保险制度的需要越来越迫切。2013年5月中国人民银行发布《2013年中国金融稳定报告》，其中对长期存在争议的存款保险制度作出了最为详尽的评估，存款保险制度被认为是金融系统中的一个重要组成部分，要扎实推进存款保险制度建设。在5月24日发布的《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》文件中明确指出年内在金融改革方面要稳步推进利率汇率市场化改革，且要求推进制定存款保险制度实施方案，建立健全金融机构经营失败风险补偿和分担机制，形成有效的风险处置和市场退出机制。
目前全世界主要有三种商业银行存款保险制度，第一种是以美国、英国和加拿大为代表，由政府出面设立存款保险机构，除了负责赔付外，还负责监管等;第二种以日本和比利时为代表，由政府和银行联合成立存款保险机构;第三种是以德国和法国为代表，银行出资自己成立存款保险机构。
而在保险方式的选择上，英国、日本和加拿大采取强制保险方式，德国和法国采取自愿保险的方式，美国则采取自愿与强制相结合的方式。强制性存款保险就是说所有存款类金融机构都必须参加保险，而不管其经营状况如何，经营状况上的差异只体现在所收保费的费率上，实行所谓基于风险的差别保费费率。1995年全球实行强制性存款保险的国家和地区只有26个，占所有实行存款保险制度国家的55%，而目前，共有74个国家实行强制性保险，占比上升到93%，并且，近年来新建立存款保险制度的国家均采用了强制性存款保险方式。在存款保险的赔付额方面，现阶段世界上绝大多数国家采取确定存款赔付上限的限额保险制，仅部分国家在危机时期采取过全额保险计划。
据预测，中国的商业银行存款保险制度将先由央行成立存款保险基金,由各家商业银行上缴保费。每个银行账户保险上限初定为50万元人民币。对于实行保险金额上限设定，主要是考虑了当前银行机构的保费承担水平，防止道德风险和逆选择的产生。商业银行存款保险制度主要是要保护”两小“，即中小储蓄的存款利益和中小银行的公平竞争。对于大额定期储蓄，今后可以通过市场化的运作方式由保险公司进行承保，采取储户根据自己意愿投保银行存款责任险的方式对大额存款进行保险保障。而对于我国的存款保险制度是否一开始就实行差别化费率,业界观点不一，其中的主流观点认为,中国将先实行简化的分类差别保险费率,按商业银行属性分为国有大行、股份制银行、城商行和信用社,分别适用不同的费率水平,条件具备后,再过渡到风险差别费率。我国商业银行存款保险制度的实施意味着允许商业银行倒闭破产的开始，而允许银行破产是中国金融体系最大的改革。
三、我国建立商业银行存款保险制度的意义所在
1、实现存款保险制度由政府隐性担保向保险机构显性担保的彻底转变，明确商业银行在市场经济中的法人地位
目前国际上通行的理论是把存款保险分为隐性存款保险和显性存款保险两种。隐性的存款保险制度则多见于发展中国家或者国有银行占主导的银行体系中，指国家没有对存款保险做出制度安排，但在银行倒闭时，政府会采取某种形式保护存款人的利益，因而形成了公众对存款保护的预期。由于长期以来我国的银行类金融机构中一直是国有银行占据绝对主导地位，对金融体系的稳健运行起到决定性作用，政府也就一直承担着储户存款的隐性担保职能。
显性存款保险制度是指国家以法律的形式对商业银行存款保险制度的相关问题做出明确规定，明确银行倒闭时存款人的赔付额度，稳定存款人的信心，同时建立专业化的问题处置机构，以明确的方式迅速有效地处置有问题银行，节约处置成本。同时，在显性存款保险制度下各家商业银行需要向存款保险机构缴纳保费，事先进行基金积累，以用于赔付存款人和处置银行，这些做法都有助于增强银行体系的市场约束，明确银行倒闭时各方的责任。
随着我国的国有银行股份制改革上市工作完成、我国金融改革步入深水区，商业银行的市场竞争性角色凸显，政府不应再为商业银行的市场化经营承担着隐性担保的职责。中国金融体系的发展，已经到了这一时刻，即通过推出存款保险制度，为银行破产建立通道，打破中国巨额存款资金的”本金无风险“的安全机制，为直接融资市场的繁荣奠定坚实的基础。只有将资金的本金风险放大，才能真正建设结构优化的金融体系。
2、明确商业银行存款的风险属性，允许银行破产，约束商业银行的经济行为，避免货币过度扩张
长期以来，人们都将我国的商业银行存款视为无风险资产，即使银行在经营过程中出现问题也会有政府来为此买单，而无需承担或较少承担破产后的损失赔偿责任，这就极其容易助长商业银行的道德风险。货币是一种特殊的商品，银行经营的正是货币这一特殊商品，而银行却无需为吸收的存款付出额外的风险溢价，这就加大了商业银行盲目进行货币扩张、过度信贷投放的利益驱动，从而加大了货币乘数，更有可能为金融系统带来潜在的不稳定性风险。
我国商业银行一直在金融体系里占据主导地位。由于银行资产的扩张具有很强的货币乘数效应，银行业的大发展导致中国陷入一种不可持续的货币发行机制。货币有狭义和广义之分，狭义货币M1是指流通中的现金加银行的企业活期存款，广义货币M2则是指M1再加上居民储蓄存款和企业定期存款。近年来，我国M2存量呈现加速上涨态势。2000年时，M2约为13万亿元，至2008年还未达到50万亿元，但自2009年起，每年跨越一个十万亿级台阶，2012年已达97.4万亿元，截止目前已经突破100万亿。事实是，我国的M2已超越美国，成为全球M2量级最大的国家，是美国的1.5倍。中国经济的高速增长，需要有一定规模的M2支持。然而，目前我国M2占GDP比重已经高达190%,这一比重的不断上升反映了中国经济投资效率日益低下、经济货币化程度不断加深的现实问题，突显我国经济结构转型箭在弦上，迫在眉睫。我国广义货币的过快增长对于价格的稳定及经济健康发展并无益处，其背后暴露出的是当前我国不合理的融资模式和增长模式等深层次问题。
目前若要确保中国经济持续健康发展，就必须要系统性全盘思考如何降低M2，如何降低货币乘数，如何降低银行业的重要性，如何降低信贷在社会融资总量中的高比例等一系列现实课题。只有实现这些，才能构想一个今后十年M2可控的未来。而实现这一设想，最根本的路径即是推出商业银行存款保险制度并允许银行破产，赋予银行存款本金风险，将超过一定限额的银行存款从社会主体的”无风险资产“推动为”风险资产“，系统性削弱银行体系的资产创造能力，并真正推动货币创造效应低的债券市场的健康发展。
3、利率市场化成为金融改革主流，推进存款保险制度势在必行
作为我国金融业深化改革的一个方向，利率市场化无疑是提升金融市场效率的必然之举。由于我国银行和信贷市场占金融比重太大，只有利率市场化，才能真正改善信贷的质量、效率，提高风险价格，加强商业银行的风险管控工作，强化商业银行合规稳健的经营意识。
1996年我国以放开同业拆借市场利率为突破口，正式启动了利率市场化改革。1997年放开银行间债券回购和现券交易利率，1998年又放开银行间市场政策性金融债、国债发行利率，放开债券市场利率被视为是推进利率市场化的重要一步。2003年之前，银行贷款定价权浮动范围限制在30%以内，而2004年贷款上浮范围扩大到基准利率的1.7倍。同年10月，贷款上浮取消封顶，下浮的幅度为基准利率的0.9倍。与此同时，允许银行的存款利率都可以下浮，下不设底，但不可较基准利率上浮，这也就是当时所谓的”贷款管下限，存款管上限“，商业银行人民币贷款定价权逐步放开，但人民币存款定价权却没有得到有效释放。截止2004年底人民银行采取分步走的方式逐步放开了国内商业银行外币存贷款利率，使得我国外币存款较人民币存款率先实现利率市场化。2007年1月4日上海银行间同业拆放利率(SHIBOR)正式运行,标志着我国市场基础利率建设工作进入实质摸索阶段。
2012年我国人民币利率市场化又迈出实质性步伐，人民银行在6月8日和7月6日两次降息，其中6月8日的降息规定，将金融机构存款利率浮动区间的上限调整为基准利率的1.1倍，贷款利率浮动区间的下限调整为基准利率的0.8倍。今年以来央行决定启用公开市场短期流动性调节工具(SLO)，则被市场解读为是利率市场化的继续迈进，随后中国银行间市场交易商协会取消了信用债发行价格在估值中枢上加点保护的措施，放开一级市场采取市场竞争性的方式进行定价，也被市场认为是利率市场化的侧面推进。除了相关的基础性建设会继续推动之外，2013年存款利率的上限可能继续放开。这些举措都无疑彰显着中国央行推进利率市场化的信心和决心，因为对于利率市场化有利于价格发现，纠正资金价格”双轨制“和市场的扭曲现象，促进商业银行的公平竞争进而提升竞争力，并形成有效的货币政策传导机制的正面积极作用，业界已经达成广泛共识。
进一步推进利率市场化，有利于强化金融机构财务约束，增强市场配置资金作用，促进经济发展和经济结构转型。同样，我们也应该正视利率市场化进程中亟待解决的一系列问题，要不断加强SHIBOR基础利率建设工作，早日确立统一的市场基准利率，提高债券市场的深度和广度，构建完善的国债收益率曲线，为利率市场化提供市场定价基础。
同时，我们也必须要前瞻性地意识到，利率市场化的深入推进必然要求商业银行存款保险制度为其保驾护航。利率市场化后银行间经营差异扩大，银行业风险上升。通过建立完善的显性存款保险制度，可有效降低挤兑风险，促进中小银行与大型银行公平竞争，维护金融稳定。从各国经验看，部分国家均在利率市场化之前或利率市场化过程中建立了存款保险制度，从而有利于利率市场化以及金融自由化的进一步深入。正因如此，我国政府也必须在与金融机构和广大金融消费者充分沟通的基础上，尽快择机推出存款保险制度，与金融机构破产制度共同作用，完善金融机构有序退出的机制和安排。
4、改变储户对银行存款的无风险认识，发挥市场在资金配置方面的基础性作用，合理引导资金流向债券、股票等资本市场
中国向来是一个高储蓄率的国家。目前中国储蓄占到GDP的50%左右。一般而言，在一个国家GDP强劲增长的同时，都将经历储蓄率的下降，其原因在于人们对未来的收入状况有更好的预期。然而，中国在GDP增长保持强劲的同时，储蓄率始终维持高位。显然，中国传统的储蓄习惯、勤劳节俭的儒家文化和规避借贷的心理不能够成为我国居民储蓄率居高不下的唯一原因，普通民众在不同人生阶段面临较大的财务支出压力、政府对社会保障和教育体系的支持有待加强以及银行储蓄存款以外的有限的投资渠道才是影响中国高储蓄率的重要成因。
中国的储户从来不会怀疑商业银行的信用问题，这并不表示国内的商业银行运行稳健、风控严密，而是因为储户始终认为政府会为银行的经济行为承担无限连带担保责任，因此储户的存款也会受到政府很好的保护，不会存在本金损失的风险。从这一层面而言，银行就会因为逐利产生利益驱动，而一旦银行由于经营不善而破产倒闭，政府为了稳定社会经济和金融秩序，绝对不会袖手旁观，这也会更加助长商业银行的道德风险，进入利益驱动-信贷扩张-不良资产-政府救助的违背市场经济基本规律的怪圈循环。因此，我国必须以尽快推进商业银行存款保险制度为切入口，持续加强舆论宣传教育，让储户对商业银行的风险有清楚的认识，尽快打消银行存款是无风险资产的陈旧观念，通过加强引导，逐步让市场在资金配置中发挥基础性作用，让更多的非银行金融机构能够参与到公平竞争中来，让民营资本参与到金融改革中来，进而增加我国金融机构的活力，提升金融机构抵御风险的控制力和市场化经营的竞争力，逐步提高直接融资在社会融资中的所占比重，积极培育和发展债券、股票等直接融资市场，拓宽社会公众的资金投资渠道和方式，加强金融机构体系的全方位建设工作。
5、增强社会公众对我国银行业的信心，维护储户的金融利益和金融系统的整体稳定
长期以来，我国商业银行的盈利模式主要是通过净息差实现的，零售业务和中间业务还尚未成为构成商业银行利润的主要来源，正是由于这种高资本消耗、高成本投入、高风险投放的粗放型发展方式，使得我国银行业利润来源的维持面临着极大的挑战。在经济环境趋好的时候，银行通过增加信贷投放实现超额利润，而当经济环境恶化之时银行不良资产增加，经营风险空前释放，存款挤提和挤兑风险陡升，给金融体系的稳定带来了极大的风险隐患，让社会公众对商业银行的信心缺失，因为在银行业集体暴利的背后，随着一件件金融机构大案要案的浮出水面，暴露出来的竟是银行内部脆弱不堪的风险管控。
金融业处于国民经济体系的核心和中枢，其地位和作用不言而喻，而银行类金融机构又首当其冲，必须要让社会公众对商业银行有信心，这不仅要求商业银行加强内部管理，完善风控体系，优化业务结构，改善资产质量，转变发展方式，强化社会责任，还必须要有相配套的政策措施一同推进，商业银行存款保险制度就是加强社会公众对银行信心的有力推手，有助于维护金融系统的整体稳定性。
商业银行存款保险基金将由政府注资和保费收入共同组成。根据国际存款保险的经验，存款保险基金的来源主要包括自有资金、收取保费、投资收入和借款等方面。我国的商业银行存款保险制度很有可能发展成为重要的金融监管工具。短期内央行会以简单分类作为划分存款保险费率的依据。但中长期来看，实行风险差别费率就赋予了未来的中国存款保险公司以一定的监管职责或权限，存款保险制度与银行经营风险挂钩，使得我国商业银行未来受到来自监管部门的监管也将得到进一步的加强。
6、为商业银行退出市场提供安全有效的路径，有利于构建商业银行破产退出机制
商业银行存款保险制度的核心就是在于通过建立市场化的风险补偿机制，合理分摊因金融机构倒闭而产生的财务损失。1998年6月21日，中国人民银行发出公告：由于海南发展银行不能及时清偿到期债务，根据《中华人民共和国人民银行法》、《中华人民共和国公司法》和中国人民银行《金融机构管理条例》，中国人民银行决定关闭海南发展银行，停止其一切业务活动，由中国人民银行依法组织成立清算组，对海南发展银行进行关闭清算;指定中国工商银行托管海南发展银行的债权债务，对其境外债务和境内居民储蓄存款本金及合法利息保证支付，其余债务待组织清算后偿付。
海南发展银行的关闭，对海南的金融形象造成了破坏。海南发展银行是建国以后中国大陆第一家因经营管理不善而关闭的银行，也是到目前为止唯一的一家。中国人民银行为了清偿居民储蓄及合法利息等债务，提供了40亿元人民币的再贷款。海南发展银行关闭的时候虽然符合破产的条件，但是由于中华人民共和国的有关规定，并没有称其为破产，并在之后的清算工作也与一般破产清算有所不同。由此也可以反映出我国长期的隐性存款保险制度是一项成本很高的制度，随着我国金融市场的发展,越来越需要通过立法建立显性的商业银行存款保险制度。
商业银行破产是指商业银行依照一定的程序停止经营、清理债权、清偿债务、丧失民事权利能力和民事行为能力、丧失法人资格从而退出市场的过程。商业银行存款保险制度的推出可以为商业银行因经营不善而退出市场提供安全而有效的路径选择，最大限度保护中小储户的经济利益，降低政府及监管机构的财政及资金支出，最大限度避免社会不稳定因素的出现。构建我国商业银行的破产退出机制是实现我国商业银行按照市场化方式组建和运营的必然选择，这一措施有助于提高商业银行对风险管控的重视程度，提升商业银行的综合实力和竞争力，有利于银行业资源的全面优化配置，真正实现优胜劣汰，让优秀的商业银行脱颖而出，维护银行业的稳健运行。
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