关于完善法律援助制度的几点思考
法律援助制度对和谐社会的构建具有十分重要的作用。现阶段，法律援助制度面临着种种困境，机构定性、政府履职、受援范围、困难标准等方面存在的问题在实际工作中逐渐显现。如何进一步完善法律援助制度，已成为我们目前亟待解决的问题。通过工作实践，笔者认为，法律援助制度所面临的困境是多方面的，解决其困境的方法也应该是多样化的，并对解决上述问题的必要性和可行性做了一些思考和分析，特提出来与同行探讨。
一、法律援助制度在构建和谐社会中的意义与作用
社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。法律援助制度与构建和谐社会关系密切，法律援助作为一项法律保障制度，通过为社会贫弱群体提供法律援助，可以有效的解决利益纷争，促进社会安定有序，维护困难群众的合法权益，使全体公民各得其所、和谐相处，对推进民主法治建设、实现公平正义、构建和谐社会具有十分重要的作用。
(一)法律援助是法制健全、社会文明进步的标志。法律援助作为一项法律制度，在法律体系中占有重要的位置，至今，世界上共有一百多个国家以宪法或法律的形式确立了法律援助制度。建立法律援助制度，确保公民权利，已成为衡量一个国家法制健全、社会文明进步的重要标志，是民主法治水平的体现。国务院《法律援助条例》(以下简称“条例”)的颁布和实施，是我国社会主义法制走向健全、人权受到特别保护的重要里程碑，也是我国法律体系与国际法律体系接轨的标志。《全国文明城市测评体系》规定：全国文明城市必须“建立有政府财政保障的法律援助机构”，法律援助已成为我国文明城市的必备条件和标志。
(二)法律援助是维护社会公平正义的重要手段。一个国家法律体系是否公平，国际上通行的标准是看有没有完善的律师制度;而一个社会是否公平的标准是看有没有完善的法律援助制度。法律援助制度旨在对社会弱势群体提供法律帮助，保护其合法权益得以实现而不致成为空中楼阁，保证让每一位社会成员不因经济条件和社会地位的差别而平等地享受到法律的终极关怀，最大限度地保障“公民在法律面前一律平等”，法律援助有助于实现所有公民法律意义上的公平和正义。
(三)法律援助是维护社会稳定的有效措施。社会主义和谐社会，核心在和谐，本质在和谐。当前，随着改革发展的深入，各种社会矛盾也逐渐暴露，拖欠民工工资产生的暴力事件、自杀事件，征用农民土地与城市拆迁问题产生的群众上访并与政府发生冲突的事件近年来诸见报端，影响到社会和谐与稳定。究其原因，很大程度是因为群众经济困难没享受到必要的法律援助或法律意识薄弱，而使问题未能在法律范围内得到解决，进而产生社会不和谐之音。如何有效地处理各种矛盾，让政府倾听贫弱者的呼声，关注贫弱者的愿望，解决贫弱者的困难，维护贫弱者的尊严已成为构建和谐社会进程中政府的一个重要课题。法律援助机构作为政府设立的解决利益冲突问题的渠道之一，通过积极有效地履行法律赋予的各项职能，有效推动了社会经济建设健康协调可持续发展，确保了社会的稳定。
二、法律援助制度在立法和司法实践中需要解决的问题
我国实施法律援助制度十多年来，法律援助在维护公平正义和社会稳定等方面发挥了重要的作用，有力地促进了经济建设和社会文明进步。但是，制度建设是一个制定制度、执行制度并在实践中检验和完善而理论上没有终点的动态过程，从这个意义上讲，法律援助制度没有“最好”，只有“更好”。
(一)机构定性方面
《条例》明确“法律援助是政府的责任”，这一规定诠释了法律援助属于政府行为，法律援助机构被赋予了代表政府在实施法律援助中行使政府行政管理的职能。一是受理申请。法律援助机构受理申请，审查当事人是否符合法律援助条件，是执行政府规定的法律援助范围和标准细化的过程，法律援助机构行使的是政府对法律援助社会需求的管理权。二是审查批准。法律援助机构对公民的法律援助申请作出给于法律援助或不予法律援助的决定，相对人对该决定可提起行政复议和诉讼，法律援助机构行使的决定权是政府的行政给予行为。三是指派办理。《条例》规定：“律师事务所拒绝法律援助机构的指派，不安排本所律师办理法律援助案件的，由司法行政部门给予警告、责令改正，情节严重的，给予一个月以上三个月以下的停业整顿处罚。”由此可见，法律援助机构具有对法律服务人员办理法律援助事项的指派权，行使的是政府对法律援助资源的管理、配置和使用权，同时也涉及行政强制执行行为。四是履行义务。我国《律师法》规定：“律师必须按照国家规定承担法律援助的义务，尽职尽责，为受援人提供法律服务。”按现行规定，法律援助机构在律师年检注册时应出具律师完成法律援助义务履行情况的说明，法律援助机构行使的是司法行政管理权。五是核发补贴。法律援助机构应当对接受指派办理法律援助案件的承办人核发办案补贴，法律援助机构行使的是政府对法律援助资金管理和使用权。
综上，法律援助机构担负着行政管理和公共服务的职能，事业机构不是行政主体，不具有行政管理职能，法律援助机构和人员按照事业单位进行管理和配备，不利于顺畅管理体制，所以，法律援助机构应定性为行政性质。以江苏为例，全省共有121个法律援助机构，其中行政性质97个，事业性质24个，其中启东市法律援助机构为争取人员编制，几年前将原本为行政性质的法律援助机构变更成“公益型事业编制”，这种职能缺位下所实施的一系列行政管理职能是不具有合法性的。为此，江苏省法律援助机构规范化建设提出，法律援助机构应当为行政性质或参照公务员管理的事业单位。
(二)经费保障方面
我国法律援助资金来源主要是财政拨款，资金来源的单一性在现阶段决定了法律援助资金困境的必然性，从南通市前三年的统计数据可以直观了解到法律援助经费的.现状。一是经费增幅不大。2008年至2010年，南通全市法律援助专项经费分别为172万元、171万元和211万元，案件办理数分别为4093件、5349件和8385件。同比，法律援助经费与办案数增长率分别为-0.06%、23.4%和30.7%、56.8%，法律援助经费增长率远远低于办案数的增长率。如果按照平均每个案件补贴1000元，2009年全市法律援助办案经费共需838.5万元，扣除省级财政支付转移100万元，南通市仅办案经费一项缺口就高达527.5万元。二是经费保障不平衡。近三年来，南通8个县(市)区法律援助机构年均办案数1000余件、年均地方财政拨款20余万元。江苏省财政建立了对贫困地区法律援助支持计划，南通市北三县、南二县年均可分别获得20—40万元和8-9万元的政策倾斜补助。由此，享受省级财政倾斜的县级法律援助机构经费明显高于其他三个区级法律援助机构，法律援助经费保障失衡在一定程度上挫伤了这些机构加大案件办理的积极性。
政府对法律援助提供财政支持方面虽然有了较明显的提高，但与日益增长的人民群众对法律援助的需求相比还存在差距。究其原因建议，一是要加大法律援助宣传力度，提高各级政府对法律援助工作的重视程度;二是要在夯实法律援助经费主渠道的同时，积极寻求财政拨款之外的其他途径的经费来源;三是省级法律援助经费政策向县级倾斜时，应参考法律援助群体案件多发于非贫困县的现状，适当兼顾市区法律援助机构;四是应通过专门立法规定建立起法律援助经费财政保障制度，从立法层面促进法律援助保障水平的提升。
(三)队伍建设方面
社会对法律援助的需求到底有多大，目前尚无权威性的统计，但可以作一些预测。以南通市为例，全市各种贫困和残疾人有45万之多，其中残疾人33.9万、城市低保1.99万、农村低保7.6万、五保1.6万，此外，还有130万的未成年人和93万的老年人。近年来，南通市各级法院司法救助对象年均4000人，法律援助较之范围更宽泛，是司法救助的2倍多，因此南通市每年大约有万余件法律援助案件等待办理。以上计算方法虽有交叉，但仍属于极为保守的数字。据报道，在美国满足法律援助需求量的最低标准是每万穷人中需配备两名专职法律援助律师。据此，南通市贫困人口一项就需专职法律援助律师90人。目前，南通市9家法律援助机构23名工作人员中，6人具有律师资格，仅占26%。为缓解法律援助机构人少质弱的问题，从2003年起，南通各法律援助机构均长期聘用2-5名社会律师，这些律师通过长期办理劳动争议、工伤保险、人身损害等方面的案件，逐渐形成经验型、专业化的专职法律援助律师，从而办出精品案件，在江苏省法律援助“十大优秀案件”评选中，南通始终位居前列。实践证明，专职法律援助律师队伍成为法律援助工作的主体，有利于法律援助工作效率的提高。在挑选专职法律援助律师时，应注重政治素质和业务素质的统一、工作热情和敬业精神的一致。在我国专职法律援助律师流失严重的现状下，应尽快将专职法律援助律师列入公职律师系列，改善他们的工作条件，以最大限度调动法律援助公职律师的积极性。
(四)受理案件范围方面
近年来，随着我国经济和社会的快速发展，以及城市化和工业化进程的加快，与困难群众切身利益休戚相关的案件不断增加。2005年，江苏省根据实际需要增加了“自选动作”，将“因遭受家庭暴力、虐待或者遗弃要求变更或者解除收养、监护关系的，因遭受家庭暴力、虐待、遗弃、对方重婚或者有配偶者与他人同居的受害方要求离婚的”等纳入法律援助范围，今年又将土地征用、拆迁安置、假农药假种子坑农等关乎民生的案件列入了法律援助范围。但在实践中，目前的法律援助范围相对于弱势群体的需求还是太窄。如法律援助机构经常会遇到这类妇女求助者，她们收入很低或没有收入或重病缠身，她们长期忍受着来自丈夫的家庭暴力甚至遗弃，在丈夫或因有外遇提出离婚时，她们则因为处于被告地位而不能获准法律援助。前年，如东一位中年妇女，因患严重风湿性关节炎多年，身体已严重变形，当其丈夫提出离婚时，她仍因是被告而不符合法律援助条件。虽然该案最终在法律援助机构的协调下撤诉，但这并不是当事人的初衷。该妇女也同意结束婚姻关系，她只是希望通过法律援助能够获更多的生活保障。类似的案件，在无力聘请律师的情况下，许多离婚妇女的财产权益很可能得不到充分保障，这必然影响到社会的安定和谐。因此，应尽可能多的把那些有可能影响到社会稳定的案件纳入法律援助范围，包括困难妇女离婚案件，直至取消法律援助受案范围的限制。
(五)经济困难标准方面
审查申请人是够符合法律援助经济困难标准，首先涉及到如何理解经济困难标准问题。从现行立法看，绝大多数地方对于经济困难标准的规定基本一致，即以地方政府规定的最低生活保障标准为法律援助经济困难标准。但是，各地在审查申请人经济困难标准时，对于经济困难标准的理解和掌握不尽相同，其原因主要是现行法律规章制度本身存在明显缺陷。一是标准过低。该经济困难标准的规定没有体现法律援助制度的内在规律，也不符合社会发展的实际水平。最低生活保障标准是根据地方发展水平确定的公民维持基本生存所必须的开支标准，而法律援助经济困难标准则是公民在具备基本的生存保障前提下遇到法律问题需要支付法律费用的标准，后者显然要高于前者，以南通市为例，目前市区城市居民的低保标准为每月400元，而律师收费的起点为1200元。在实践中，各地受理的法律援助案件中属于低保标准的受援人不超过10%，如果严格以低保标准为限，势必有很大一部分确实需要法律援助的困难群体将被排除在外。2011年南通市政府再次将法律援助纳入为民办实事工程，将公民申请法律援助的标准放宽至最低生活保障线的两倍，进一步降低法律援助门槛，努力实现“应援尽援”目标。二是标准的测算方式不明确。《条例》对经济困难标准的规定没有明确具体的计算方式，是按照公民收入还是按其收入减去合理支出后符合规定的标准进行审查，是只审查申请人的个人经济状况还是综合考虑申请人家庭经济状况，这些重要内容都没有给予明确。笔者认为，在地方立法中，法律援助申请人经济困难状况应理解为申请人及其家庭人均收入减去生活必要支出后所达到的标准，申请人经济困难状况的起算时间应为申请法律援助事项之前半年，从操作层面上实现在现行法律框架内降低经济困难标准和统一规范审查受理条件的双重目的。
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