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时评慈善法草案
导语：今年3月9日,《中华人民共和国慈善法(草案)》(下称慈善法草案)将提请十二届全国人大四次会议审议。该草案首次明确何谓“慈善”,首次在法律中明确慈善组织公开信息的义务。作为我国首部慈善法,其草案在很多方面实现突破,对规范和促进我国慈善事业,无疑具有里程碑意义。
在全国人代会审议之前,围绕社会关注的个人求助、互联网募捐、特殊的税收优惠政策等热点问题,参与慈善法起草与制定全过程的全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成,接受了记者对慈善法草案的独家专访。
面对个人求助,媒体应该怎样做
问一:2月16日晚,《惜惜,爸爸一定能救你》的求助文章,在微信朋友圈里转发。市民方浩3岁的女儿患上白血病,他希望能通过这样的方式募集手术费用。让方浩吃惊的是,到次日中午募集的善款已达40余万元。慈善法草案并未禁止个人求助,方浩的行为是否属于慈善募捐?其募捐行为是否受慈善法保护?
郑功成:很显然,方浩的行为属于个人求助,不是慈善募捐。两者的区别在于,个人求助是在有限的范围里解决个人问题,而慈善法草案规定的慈善募捐,是指慈善组织基于慈善宗旨募集财产的活动。所以,方浩的行为不受慈善法调整。
乐善好施、互助友爱是我国的传统美德,如果把个人向朋友求助的行为也纳入法律规制,不仅无从监管,而且会限制民间求助和援助。需要注意的是,求助的真实性需要公民自行判断。
问二:生活中,经常有受困群体向媒体求助,媒体通过各种形式向社会发布救助信息,筹集捐款。这种情况是否属于法规范的慈善募捐范畴?面对求助者,媒体应当如何救助?
郑功成:媒体公益意识的不断强化,确实帮助了不少陷入困境的人,这是值得肯定的。但是,由于信息不对称,实践中往往会出现需要救助的人得不到充分救助,或者募集的善款超出求助者实际需要的情况。由此而引发的“爱心官司”也不罕见。毕竟媒体和记者不是专门从事慈善事业的,很难准确掌握相关信息,也很难对捐赠及善款跟踪到底。
按照慈善法草案,面对求助的公民,媒体可以与具有公开募捐资格的慈善组织进行合作,募得款物由慈善组织管理。而陷入困境的公民,最好是向慈善组织求助。
怎样用好网络募捐
问三:互联网和新媒体因门槛低、传播成本低等特点,使善款支付、慈念传播插上了“互联网+”的翅膀。法律该如何更好地促进互联网慈善募捐活动?
郑功成:网络作为开展慈善活动的平台与工具,已经成为当今慈善事业发展的重要内容,有必要对网络慈善活动加以法律规制。但是,网络有其特殊性,法律规制严了,不利于网络慈善活动的开展;规制宽松了,又容易鱼龙混杂,难免不法之徒会借助网络诈捐。这不仅会挫伤善心,而且会阻碍慈善事业的发展。
比如,去年网上疯传的女子为救小女孩而被狗咬伤的事件是虚构的,却骗取了巨额善款。如果这样的事情一再发生,就会影响到人们的善举。所以,立法既要促进网络慈善事业健康发展,也要明确发出信号:禁止欺诈性的募捐行为。
问四:慈善法草案对网络慈善有哪些规制措施?
郑功成:目前主要体现在两个方面:一是慈善组织在互联网开展募捐,需要在慈善监管机构指定的网络平台上发布募捐信息,这实际是要让监管机构对网络募捐担负起监督责任;二是非慈善组织或者不具有募捐资格的组织或个人,要在网络上开展募捐,需要与具有公开募捐资格的慈善组织合作。也就是说,网络募捐要进入有序状态,不是任何人、任何机构可以在任何网络平台上进行募捐的,而是需要由监管机构与依法成立并具有公开募捐资格的慈善组织切实承担起责任。
这样规制的目的是,既不影响网络成为慈善募捐的重要途径,又能够确保爱心人士放心地捐款、捐物、献爱心。
剩余善款如何处理
问五:剩余善款的归属问题困扰着许多捐赠者。慈善法草案对剩余善款是否给予调整?
郑功成:慈善法草案对剩余善款的处理,本着尊重捐赠人意愿的原则。剩余善款主要有两种情形:一种是慈善组织停办或终止,出现剩余财产需要处理的。在这种情况下,应该按照慈善组织的章程处理,如果章程没有相应规定,则由监管部门(即民政部门)把剩余财产转给相同或者相近的慈善组织,并且要向社会公告,接受社会监督。
第二种情形是,慈善项目结束后出现剩余财产。比如,受助者需要求助的问题已经解决,或者受助对象已经不存在了,或者为受助者募集的善款超过了求助者的实际需要等。这种情形下,首先应当按照募捐的方案或者捐赠协议来处理,没有协议的,由慈善组织把剩余善款用于目的相同或者相近的其他慈善项目,并向社会公布,接受社会监督。
由个人或者其他组织与慈善组织合作发起的募捐出现剩余财产的,也适用上述处理方法。
经过这样清晰的规制,可以避免剩余财产或善款引发争议,从而形成伤害慈善事业健康发展的“爱心官司”。
问六:近年来,公众对公开善款使用情况的呼声越发强烈。慈善法草案规定了哪些公开义务?设定了哪些法律责任?
郑功成:慈善法草案对公众呼吁作出了积极回应,设专章规定“信息公开”。总体的取向是,必须强化慈善组织与慈善行为的透明度,这是慈善事业赢得公信力的主要途径。但是,也不能将透明度理解为“裸体”呈现,有几种情形需要注意,不能突破底线。
首先,要把握信息公开的原则,法律规定必须公开的一定要公开。比如,登记事项、备案事项、是否具有公募资格、募捐方案、慈善服务或项目信息,以及年度报告等内容。其次,法律规定不能公开的一定不能公开。比如,捐赠人要求隐去身份、受益人提出保护隐私等,都应当尊重当事人的意愿,如果慈善组织对不宜公开的信息公开了,同时需要承担相应的法律责任。第三,关于善款使用情况的公开申请,捐赠人只能申请公开自己捐赠部分善款的使用情况,这是一种有限权利。
如何监管慈善组织
问七:慈善募捐与慈善捐赠有何不同?为什么慈善募捐要依托第三方慈善组织开展?慈善法草案在规范和监管慈善组织方面有哪些具体规定?
郑功成:募捐的主体是慈善组织。按照慈善法草案的规定,非慈善组织进行募捐,必须与具有公开募捐资格的慈善组织进行合作。相比之下,捐赠的主体是多元的,可以是自然人、法人和其他组织。慈善法草案只允许依法设立的慈善组织开展募捐,主要是为了规范慈善募捐与慈善行为的秩序,同时也便于监管。
慈善法草案对慈善组织的监管,强调把好五个关口:一是登记关,设立慈善组织需要向县级以上政府民政部门申请,准予登记的需要向社会公告;二是公募关,慈善组织需要依法定程序才能取得公募资格,并接受监督;三是信息公开关,慈善组织应当依法履行信息公开义务,信息公开应当真实、完整、及时;四是运行监督关,由县级以上政府民政部门依法履职监管职责,可以现场检查,也可以抽查;五是法律责任关,违法开展慈善活动,逾期不改正的,限期停止活动,情节严重的,吊销登记证书,违法所得由民政部门收缴,对直接负责的主管人员进行罚款,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
为何不明确具体税收优惠比例
问八:慈善法草案规定国家对扶贫济困的慈善活动实行特殊的税收优惠,但为什么没有规定具体的优惠比例?
郑功成:慈善法草案明确了各主体享有的税收优惠政策,包括对扶贫济困的慈善活动实行特殊的税收优惠政策。这样规定主要是明确原则与方向。比如,慈善法草案规定,国家对扶贫济困的慈善活动实行特殊的税收优惠政策,这种政策虽然未能够在法律中写明到底优惠到何种程度,但必定较之现行优惠政策更加优惠。此外,慈善法草案明确税收优惠额度可以结转使用,以便捐赠者根据自身财务状况灵活安排捐赠额度,这将有利于鼓励大额捐赠。
慈善法草案没有明确具体的税收优惠幅度,是因为具体税收优惠幅度应该由税法规定。我国税法需要继续修订,因为当前的税收标准已经不适应慈善法的有关规定。
问九:目前与慈善有关的法律主要有《中华人民共和国红十字会法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》等,慈善法与这些法律的关系是怎样的?
郑功成:慈善法与红十字会法是并重的两部法律,互不隶属。红十字会本身不是慈善组织,但是红十字会的一些业务又确实属于慈善范畴。慈善法是慈善领域的基本法,对红十字会的慈善活动应当同样具有法律效力。比如,红十字会要进行募捐,同样需要取得公开募捐的资格等。慈善法与公益事业捐赠法的关系很明确,依照新法优于旧法原则,如果慈善法与公益事业捐赠法有冲突的,则以慈善法为准。
需要注意的是,慈善法作为慈善领域的基本法,不可能解决慈善领域中的所有问题,在制定这部法律的同时,还应当同时启动相关政策的制定,如税收优惠政策就需要紧锣密鼓地跟进,否则有些法律条文可能会落空,最终损害法律的效力。
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